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三、行政许可的程序：制度的统一化
在由成文规定所构成的法律制度中，有关许可的规定分散在各个具体的行政领域。由于行政法和行政制度的自身特点，很难将所有涉及许可的法律规范进行统一的法典化。但是，日本1993年11月颁布的《行政程序法》在行政程序方面对许可制度作出了统一规定，在一定程度上改变和确立了有关许可的法律制度的基本状况。
（一）有关许可的行政程序法制度的制定目的
日本自战后到1993年11月颁布《行政程序法》的整个立法过程史***有关日本《行政程序法》立法史的中文介绍资料可参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年，第813-828页，湛中乐：《日本行政程序立法背景探析》，《中外法学》，1995年第4期，吴微：《日本行政程序法的制定及特征》，《行政法学研究》1995年第4期，第80页。**中，许可在程序制度层面的统一化要求是逐渐得到重视的***例如1964年2月由第一次临时行政调查会第三专门调查会第二分科会提交的《最终报告书》中，提出了《行政程序法草案》及其相关法律法规的整理方针和草案的逐条说明。该草案大量参考了1952年5月7日由第十三届国会议员提出的《国家行政运营法案》中的有关条款，就许可设定了审查基准、公表义务等许多程序规定。但是，这些条款的制定被认为缺乏对个别许可的实态分析的基础而仅仅只是提供了一种思路。仲正：《行政程序法的全景》，良书普及会1995年，第137、142-143页。**。1993年11月颁布的《行政程序法》把其适用对象分类为申请的处分、不利益处分、行政指导和申报。在对申请的处分的规定中，“申请”被定义为“请求行政机关为许可、认可、执照或其他赋予申请人利益之处分，且行政机关对此应予以答复的行为”（第2条第1款第3项）。显然，许可、特许和认可均属于该条款调整的范围。
在整个立法过程中，实现行政许可程序统一化立法最为直接的外在因素是为解决美国和日本之间发生的贸易摩擦问题。自1989年开始，日美双方就该问题展开谈判。在谈判过程中美国强烈批评日本行政不透明、不公正，尤其行政指导妨碍公正的竞争。在此巨大的“外压”之下，日本政府不得不相应地采取措施，开始行政程序法立法的具体化作业工作。1991年12月12日临时行政改革推进审议会（第三次行革审）提出《关于建立公正、透明的行政程序法制度的报告》，指出：
“在我国的行政运营中，存在着不根据本来已经由法律规定的程序处理申请、作出处分，经常采用行政指导的倾向，以及作出处分时所依据的审查、处理基准不明确等等问题，对此，不仅仅在国内，随着国际化的进展，来自其他国家的，要求确保行政运营公正透明的呼声也在不断高涨”。临时行政改革推进审议会在该报告中提出了《行政程序法的纲要案》***该纲要案成为1993年11月颁布的《行政程序法》的原型。**，针对许可、特许以及认可等行政运营领域中存在着的问题，如对申请审查的基准不明确、申请后长时间得不到受理、难以知申请被驳回的理由等等，该报告提出了应迅速对应和处理许可等的申请并明确审查基准的劝告：
“在纲要案中规定设定、公布审查基准、标准处理时限、明确答复申请义务的同时，规定作出驳回申请的决定时应明确表明理由，由此来保障迅速性和透明性。我们认为依靠这样的制度可以排除放置不管申请和拖延处理申请等问题”。
归纳而言，就许可、特许和认可等制度，行政程序法的立法目的在于统一其在审查申请的期限、审查基准和驳回申请时的表明理由等方面的程序制度***在许可等制度方面，该报告还指出了另外一个目的，即试图通过明确申请的审查基准寻求许可认可等制度的合理化，以此达到削减许可认可数量的效果。参见〔日〕铃木良男：《能够消除行政指导，减少许可认可吗——关于行政程序法的制定》，ＡＲＣ报告1993年5月，第24-25页。**。
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