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跨国银行并表监管实施的法律问题――兼评国际商业信贷银行的倒闭

  2、东道国监管当局对信息的需要。并表监管的信息流虽然以向母行及母国的单向流动为主,但只要东道国监管当局有知悉信息的需要,母国监管当局可就相关信息与东道国监管当局进行交流、分享。东道国的信息需要主要集中以下两点:(1)了解母国当局对外国机构的监管能力以及母行及整个跨国银行系统所受的审慎性监管;(2)就影响在其领域内设有机构的特定银行的事态得到通报。母国与东道国对信息的交互需求,使双方的监管合作成为必然,母国也可通过对东道国的信息支持,换得东道国的配合与谅解,为并表监管的实施打开了方便之门。
  3、减弱保密约束。鉴于银行保密制度可能成为信息分享的制度障碍,《补充协定》敦促各国对银行保密制度进行必要的审查和修改,以便于并表监管的顺利实施。《补充协定》提出的具体要求有:(1)母国并表监管所获悉的信息仅用于对金融机构进行审慎监管的目的,不应传递给与该目的无关的其它机构或人员;(2)在可能的情况下,应保证信息交流机制的互惠互利,但对信息的具体内容上则不应要求互惠待遇;(3)除刑事诉讼外,信息传递的保密性受到法律保护,对于执行公务所获取的信息,所有银行监管者均应受职业保密要求的约束;(4)母国在依据并表监管获悉的信息判定必须采取某些监管行动时,应仅可能与提供该信息的东道国监管者进行协商。
  从上述建议来看,《补充协定》洞察了母国与东道国当局对监管信息需求的契合性,并建议以互惠为基础建立制度化的信息交流机制,可谓是“辨症施治”,找到了在既有条件下解决并表监管与金融隐秘权冲突的“金钥匙”,在实践中也被证明是行之有效的。但是,《补充协定》缺乏减弱银行保密屏障的具体安排,对允许银行保密的信息范围要求过于宽松。例如,《补充协定》规定,除非在刑事诉讼的情况下,否则东道国有权维持对其领域内金融隐秘权的保密措施,这显然不能满足母国并表监管的信息要求。
  为了弥补上述缺漏,避免类似BCCI的事件重演,巴塞尔委员会和离岸银行监管者组织(the Offshore Group of Banking Supervision)[10]于1996年10月联合发布了一份题为《跨境银行监管》的工作报告。该报告第三部分集中就克服银行保密制度的局限性作了详尽规定,具体有如下要求:
  1、拓宽母国监管当局获取信息的渠道。工作报告指出有效银行并表监管的前提必须是监管信息从多渠道向母国监管当局的流动。主要包括:(1)信息从分行或子行向总部或母行的流动;(2)信息从母行向母国监管当局的流动;(3)信息从分行或子行向东道国监管当局的流动;(4)信息从东道国监管当局向母国监管者的流动。通过上述多角度全方位的信息流,使大量信息汇总到母国监管当局,为母国监管者实施有效并表监管提供了坚实的客观基础。
  2、较《补充协定》更大地突破了银行保密法的约束。工作报告认为,银行保密法不应妨碍母国监管者为保障国际银行体系的安全与稳健而进行并表监管的能力,报告所建议的信息交流机制也不会威胁到银行维系与客户传统信任关系的能力。东道国的银行保密法应受到尊重,但在出现犯罪行为和故意违背审慎监管规则的违法活动时,母国并表监管可以突破银行保密法的约束。
  3、对并表监管所需的信息作了细致的区分。从监管目的和阶段加以区分,母国与东道国之间应予交换的信息包括以下三类:一是为批准许可申请所必需的初级信息(preliminary information);二是持续性监管所要求的常规信息(regular information);三是在警戒(watch)或危机状态下所要求的非常信息(exceptional information)。在并表监管信息流中占核心地位的是常规信息,为此工作报告第三部分(b)节对常规信息又作了进一步的界分,分为数量性信息(quantitative information)和质量性信息(qualitative information)。前者是指可供统计计算的并表数据,如资本充足率、大额风险或法定贷款限额和与存款集中有关的数据等,主要用于了解银行的整体资产风险状况;后者是与银行的业务活动或业务质量有关的经营信息,主要用于掌握银行的经营质量和清偿能力。《跨境银行监管》对并表监管信息的细致区分,实际上是要求母国监管当局分门别类地作好信息的归类与汇总甄别工作,以便从不同角度估测与评价跨国银行的经营和风险状况,提升并表监管的绩效。


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