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4.贯彻政策、实现社会动员功能。信访中，社会下层群众与国家官僚体制上层会有直接接触，官僚上层会以回信、说服解释等方式向他们宣传政策，还会动用相应的信访配套措施让信访群众明白国家的政策取向，同时实现社会动员。这一点，我们可以从后文叙述的国家与信访群众的具体互动中看到。
三、信访制度的运作：斗争、策略与动力
信访制度的运作机制是怎样的？它如何实现作为一种权力技术装置的功能？当某个时期的遗留问题较多，“信访爆炸”，超过国家行政的承受能力，信访制度是如何应付问题，解决矛盾的呢？制度的初建与其后的实践之间往往有差距，这种差距在信访制度中也存在吗？若是存在，又是怎样弥合的呢？福柯曾指出：“人们往往在不间断的连续性中寻找出身（Herkunft），所以也常把出现（Entstehung）当作最终时刻……谱系学寻找重新确立各种不同的征服体制：不是意义的预见力量，而是支配的偶然游戏。”〔38〕因此，要回答以上诸问题，就必须从国家和信访者的具体互动来进行考察，考察其中围绕着具体事件所进行的具体斗争、交涉与互动。
（一）国家与信访者之间的斗争与互动
建国初期，信访量很大，来访反映的很多问题国家一时解决不了，因此很多来访人滞留北京，并采取了一些过激行动，如到中南海纠缠，拦首长、外宾的汽车等。〔39〕为了让来京上访者尽快离开，稳定首都的治安，〔40〕国家有关部门曾在一段时间对确有困难的人提供食宿，发给路费。但这种人道恩惠不仅没有使来京上访人数减少反而见增，有一部分人甚至骗取路费后长期滞留北京。国家既在经济上不堪重负，又疲于应对个别上访者所增添的社会骚乱乃至犯罪。后来，为消除首都的治安隐患，有关部门对那些赖着不走的上访者、那些自动脱离社会治理秩序的“盲流”采取强行驱逐出京的办法。然而实际的效果很差；一些上访人与国家开展灵活的游击战术：你前脚赶，我后脚又来；风声紧我回家，风声松我进京。于是，国家开始考虑加强上访的配置工作。国家鼓励的是合理的上访，排斥的是无理缠访和无理取闹。
然而，无理缠访和无理取闹常常就是从合理上访演变而来的。因此，要整顿上访秩序，就不得不将合理上访也纳入日常管理之中。经与北京市商定，国家先在德胜门外建立了农民服务所，专门解决上访者的食宿问题，分为免费和自费两种，免费由有关部门开介绍信，自费的标准比外面的旅馆、餐厅都便宜，这个农民服务所一直存在到1966年底。后来又在永定门火车站附近建立了接济站，并一直延续至今。接济站的设立在上访制度的配置上是一大创举，它一方面提供了一个与首都的中心空间区隔开来的独立空间，将那些可能流窜在首都各处街头、桥下、河边、车站里的上访者集中起来管理，甚至把来京上访者的住宿地与各个上访接待单位都尽量压缩在一条公共汽车线上，从而大大化解了首都的治安隐患；另一方面又以免费或低价的食宿在合理上访者与缠访者、取闹者之间划出了界限，引导人们合理上访。然而，如果将缠访者、取闹者或上访已经结束却声称没有路费的流浪者从接济站排斥出去，任其在首都“流窜”，那不是恰恰将危险的火种撒出去了吗？不用担心，国家已经专门为他们准备了另一个空间，一个将禁闭和放逐结合在一起的空间，一个集消除游手好闲与塑造共产主义新人这双重功能于一身的空间。1958年8月，内务部在芦沟桥建立了永定砂石厂，组织来访群众中有劳动能力而无路费还乡的人员参加劳动自挣路费，并在劳动中接受政策教育。它的创造性在于通过确立一种在法院之外裁决、审判和执行的准司法权力来方便有效地解决了治安问题。这个办法既消除了不安定的因子、保证了首都治安，又为社会提供了廉价的劳动力、减轻了国家负担；既解决了上访者的路费问题，又有利于对这些“异常者”的规训。值得注意的是，禁闭的实践与必须工作的主张之间并不是——至少不仅仅是——由经济条件规定的。1961年内务部明确指出，主要组织来访人中的一部分无理取闹、骗取路费和不愿参加生产劳动，经常流向城市的人员。强制劳动的规定实际上是作为道德改造、塑造“新人”的一种练习而被制度化的。永定砂石厂这个独特的创制一直坚持到1966年，我们不清楚它为什么在文革中消失了，也许是“砸烂公检法”的狂潮将它席卷而去。
然而，在政治局面开始恢复以后，首都对安定秩序需要更甚。1978年8月，一些上访者组织起来，喊着“反迫害、反饥饿、反官僚主义”的口号在新华门前游行。为此，国家逮捕了为首者，并发布文件明确规定：“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”〔41〕此后，在各国家机关的信访工作规则中都可以见到类似的规定。〔42〕但如何对付那些与政府打游击战却又够不上法办的人呢，那也自有办法。1983年底，国务院办公厅、中央信访部门、政法部门都专门颁发了关于认真处理长期滞留北京的上访人员的文件，规定“对上访问题已经解决，本人在京流窜，不务正业，坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人，可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止。”〔43〕
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