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从解释时机上，解释都发生在具体行政行为成立之后；具体行政行为尚未成立的，行政机关还没有表示其意思，谈不上解释。它可能发生在行政复议、行政诉讼阶段，可能是在民事诉讼或者刑事诉讼过程中涉及具体行政行为的含义，也可能是在原本行政行为没有受到起诉的情况下做出。
从解释程序上，行政机关既可以主动进行解释，也可能应申请做出解释。解释行为有口头的，也可能是书面的。
（二）具体行政行为解释的发生原因
笼统地说，具体行政行为的解释之所以发生，是因为具体行政行为含义不明。具体行政行为是针对特定人做出的，相对于法律规范而言，其所确定的权利义务要具体和明确。但是，行政决定做出时，行政机关的意志行为与表示行为仍然可能有差距，而需要解释。具体地说，导致具体行政行为含义不明的原因有以下几种。
一种情况是概念模糊，含义不清。例如，税务机关向相对人发出的《催缴税款通知书》限定当事人“迅速”缴清其所欠的应补税款和罚款。这里的“迅速”，指当场、当日还是若干日，并不明确。[10] 前述争议中的“柱高”，也属于这种情况。
第二种是用语不当，词不达意。例如，卫生检疫机关发现上海远洋运输公司所属“抚顺城”轮3名从业人员未持有法定的健康证书，遂给“抚顺城”轮罚款人民币4900元。[11] 这里处罚的对象应是上海远洋运输公司，而不是其所属的轮船。
第三种是内容矛盾，前后不一。例如，税务机关认定当事人偷漏税款，决定处罚款200元并追缴偷漏税款1530元，明示“税款待（当事人）回乡后清缴”，同时又规定“限8月7日前缴清上述款项”。[12] 该处理决定在缴款的时间上就有不同说法。
第四种是内容欠缺，意思不明。例如，行政处罚决定书中，“处以罚款1000”之后，遗漏了计量单位。
（三）具体行政行为解释的属性
对于具体行政行为解释的属性，可以从两个方面来认识。一是从解释活动的类型来看，二是从行政活动的形态来看。
从法律行为的解释来看，具体行政行为解释是一种新类型的解释活动。在法律实践中，解释无处不在。其中我们谈论最多的无疑是针对不特定人设定权利义务的抽象行为的解释，即法律解释。在针对特定人设定权利义务的具体活动中，有合同的解释、允诺或者遗嘱的解释以及对裁判文书的解释。具体行政行为的解释的效力可以溯及到原本行政行为做出的时候，这一点与其它法律行为的解释一样。
从行政活动的形态来看，具体行政行为解释是一种相对独立的行政活动。首先，行政活动的形态除了成立、补正、变更、撤销等，解释可列其中的一种。其次，我们说具体行政行的解释，必是针对一个已经成立的具体行政行为而言，没有原本的具体行政行为就谈不上解释行为。所以，相对于原本的具体行政行为，解释是一种从行政行为，具有附属和补充的性质。但是，解释也可能是一种独立的行政活动形态。就像张利明案件所显示的，当事人可能对原本行政行为不持异议，而仅仅对解释行为有异议。
（四）确立具体行政行为解释制度的意义
从实践的观点而言，确立具体行政行为解释制度的意义有两个方面。
第一，它为内容不明确的具体行政行为提供了一个弥补的渠道。有学者认为，“一般来说，行政行为内容不明确的，相对人可申请撤销。若行政行为内容不明确达到重大明显的程度，则该行为无效。”[13] 相比之下，解释的方法避免因行政行为内容不明确而予以撤销，有助于行政过程连续和有效地进行。
第二，它为行政机关对具体行政行为的解释和解释争议的审查提供了规范，有助于保持行政行为的前后一贯，并防止行政机关借“解释”、“补充”之名任意变更具体行政行为，侵犯当事人权利。
三 具体行政行为解释的原则和方法
（一）具体行政行为解释的意思主义和表示主义
任何法律行为都是意思表示的结果。当它含义不明时，是着重分析它使用的词句还是探寻它原初的意图，就有不同看法。就具体行政行为来说，既然它是行政机关单方意思表示的结果，那么，行政机关是否可以完全根据他所声称的“原初意思”进行解释，甚至任意解释呢？或者设想另一个极端，具体行政行为一旦做出，行政机关和其他人只能根据某个外在标准阐释它的客观意义呢？概括起来就是，具体行政行为解释应当采取意思说还是表示说？
为了更好地理解这个问题，我们可以借鉴和比较其他法律行为的解释规则。法律解释旨在通过对制定法条文和其他解释材料的分析，探寻应当适用的法律规则。在解释方法上，大体上可以分为法律文本说、立法原意说和解释主体说，即分别考虑制定法的文字含义、探索立法者的意图及追求一种客观合理性。在实际操作中基本是诸说结合。而从西方近代法律史的演进来看，大体从严格的法律文本主义过渡到强调解释主体的能动发挥。[14] 而民事法律行为的解释，虽然欧陆和英美有侧重意思主义或者表示主义的大体区别，但无论在哪个国家，没有一个主义能够独霸，两者结合是必然选择。[15] 而合同解释的“默示条款（隐含条款）”理论[16]、“合理第三人”观点或者“利益衡量”方法，都在当事人的真实意思和表示行为之外引入了更加社会化的因素。[17] 在格式合同中，客观化的因素尤其明显。[18] 这一点与法律解释中鼓励解释者的能动性似有异曲同工之处，法律解释与合同解释的差异开始缩小。遗嘱解释[19]和悬赏广告的解释[20]，存在同样的客观化倾向。借鉴法律解释和民事法律行为的解释，我们似乎可以推断，具体行政行为的解释应当介于两个极端之间，结合表示说和意思说，并以第三方依据客观标准进行的解释为补充。
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