不属于行政行为，当然也不属于刑事行为，那么该行为属于民事行为。
从定义上，民事行为，是指民事主体实施的以发生民事法律后果为目的的一意思表示为要件的行为。从主体上，国家是行政机关，但并非行政机关的一切行为都是行政行为，国家机关在不行使行政权利是为的行为属于一般民事行为。从特点上，
（1）民事法律行为是民事主体实施的以发生一定民事法律后果为目的的行为。
（2）民事法律行为是以意思表示为要素的行为
（3）民事法律行为是能发生行为人与其目的的合法行为
这些特点都与该行为相吻合，所以国家将建设用地使用权出让的行为属于民事法律行为。
（三）该风险承担问题适用那部法律
根据《
合同法》第
二条规定：“本法所称的合同时平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”
《
物权法》第
一百五十条规定，建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。
登记机构应当收回建设用地使用权证书。后序问题，等于法律没有明文规定。
按照特别法优于普通法的原则，该问题适用《
城市房地产管理法》
第十四条 〔出让合同〕土地使用权出让，应当签订书面出让合同。
第十五条 〔合同履行〕土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金，未按照出让合同约定支付使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。
第十六条 〔提供土地〕土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金蝶，市、县人民政府土地管理部门必须按照出然合同约定，提供出让的土地，未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土司使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。
第十七条 〔用途改变〕土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
