本文的主旨即在于通过考察美国行政法模式的变迁，揭示出行政法模式重构的可能性及其基础条件，特别是涉及“利益代表模式”的评价问题。美国行政法模式的重构经验对于中国行政法模式重构的可能性及限制性都具有重要的参照和启示的意义。但是中美两国又存在法治系统结构的巨大差异，从而导致中国行政法模式重构面临更加复杂的因素和历史条件。本文努力凸现的是行政法模式重构的两个基础性条件：基本的形式法治和强有力的司法审查。
二、美国行政法模式的变迁及其前提
美国行政法的发展经历了大致六个历史时期，即（1）1789——1886，适用英国普通法阶段；（2）1887——1932，建立美国行政法传统模式阶段；（3）1933——1946，行政法迅速发展阶段，趋势上向行政程序法转移；（4）1947——1965，行政程序法巩固阶段；（5）1966——70年代末，批评和改革传统行政法阶段；（6）80年代以后，重新评价阶段。[11]这一分期对于理解美国行政法的模式及其变迁是很有帮助的，其中作为美国行政法传统模式建立的起点的事件是联邦国会于1887年制定了州际商业法，设立州际商业委员会统一管理铁路运输，其职能以后又扩及到其他的运输方式。这是一个全新的机构，它于传统的行政机构之间存在着重要的区别，因而被称为“独立管制机构”。州际商业委员会的管理取得了成功，美国国会因此设立了更多的独立管制机构，如联邦储备委员会（1913年）、联邦贸易委员会（1914年）和联邦能源委员会（1930年）。这类机构的基本特点为：独立于总统，既具有制定相关领域政策和法规的立法权，又具有执行这些政策与法规的行政权，还具有依据这些政策与法规裁决相关争议的司法权。这便出现了笔者在上文提到的“三权合一”的现象。而这显然是对于传统三权分立结构的重要修改，因此“独立的管制机构自其创设之日起就受到反对。批评者认为这些机构违背宪法的分权原则，或者认为它妨碍总统的行政领导权力。”[12]法院在当时对于独立管制机构采取基本支持的态度，主要是考虑到垄断企业的大量出现，行政机关需要加强力量和专业知识才能够实行更有效的管理和控制。这是在行政机构改革上的“反垄断”设计，而在法律规范上，1890年的《谢尔曼法》作为世界上第一部反垄断法律也是基于同样的社会需要应运而生。因此，行政机构的改革以及行政法的发展，与一定的社会状况和社会需求结构是密不可分的。
独立管制机构及《谢尔曼法》的产生与其发展证明了社会状况与社会需求对于权力结构及法律体系的决定作用。因此，理解社会是理解法律的必要前提。本文关心的是美国行政法模式的变迁，为了研究之集中与方便，本文重点考察美国行政法发展中的两种主要模式：传统模式（法律模式）和利益代表模式（政治模式），而其他的模式在我看来都可以大致归入这两种主要模式的范畴，因此将不予以专门的讨论。
1、美国行政法的传统模式：法律模式
美国行政法的传统模式受到控权理论的深刻影响。控权的思维不仅在传统行政法的领域占据主导性的地位，而且在更加早期的宪法发展中就有重要的体现，或者可以说传统行政法模式中的控权思维就来源于宪法上的限制权力或有限政府的理论。“限制国家权力，保障公民权利”长期以来成为近代立宪主义的基本制度逻辑。[13]宪法上的这一基本制度逻辑成为公法的一般逻辑。因此，控权的思维实际上在很长一段时间里成为公法的一般思维，对于公法理念及其制度的建构起到了重要的塑造作用。关于传统行政法的控权理念，有学者作了这样的概括“传统行政法控权理念的核心可以归结为：行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律。以此为轴心，它对行政法的一系列基本问题，形成了以公民个人权利为本位、以个人主义和自由主义政治哲学为基础的系统认识。”[14]这里我们看到了从宪法到行政法理念上的高度一致性。这是宪法所提供的公法基本制度逻辑的一种传送（Transmission）。
