三、行政立法的本质溯源：真的只是部门利益交错？
（一）体制改革下的行政立法
20世纪80年代以来，包括经济、行政两个面相的体制改革成为中国内地经济博兴发展的主要杠杆和动力。然而，从历史发展的轨迹来看，却发现经济体制改革和行政体制改革的法源依据是执政党的各项政策和决议。尽管执政党政策对于政治和行政的影响是必然和正当的，但是当所有的行政行为和措施革新依仗于政策而非法律的时候，法治国家的理想则是很难实现的。在当下的视野下，政策需要通过法律才能够进入到法治国家的行政行为，才具备法律评价上的正当性。目前行政立法在中国内地大量存在，一方面固然是利于更快地、更便利地推动在稳定的社会局面下进行持续的经济和行政体制的改革和发展，但另一方面，审慎性授权立法法治观念和严格依法行政规则意识却因此而消磨和泯灭。
当前行政立法在中国内地呈蓬勃方式发展的主要原因在于三个方面：其一，经济社会层面。20世纪末期以来，经济社会变革导致大量经济社会立法及其频繁变动成为必要和客观，为了增加法律规制的效率性，越来越多的立法权由代议机关移转到行政机关；其二，立法技术层面。现代以降，一方面财政、税收、金融、海关、外汇等诸方面经济层面规则约束的要求越来越高，另一方面随着职责分工的不同，代议机关和行政机关的专业化程度却呈现相反的演化趋势，代议机关在立法技术上不得不依仗于行政机关。其三，法制传统层面。中国内地长久以来的“政策大于法律“的旧有观念还存在于许多行政机关决策官员的潜意识里，行政机关内部抑制立法冲动和检讨立法依据的内部支撑力仍显不足。
（二）行政立法的正当性问题
行政立法的正当性（legitimacy）问题，一直是宪政学者所集中探讨的命题。正当性或合法性的问题源于深刻的危机意识，它主要产生于转型社会之中。在转型社会中，对合法性的追问和探索在法律制度层面上就体现为对旧法律、旧制度的变革与新法律、新制度的创设的关注。近年来，中国内地社会关系急剧变革，合法性问题也逐渐被学界广泛关注。行政立法之所以被质疑，最关键的症结就在于它是否具有正当性。这种对正当性的质疑在当前行政立法急需规范的背景下显得尤为尖锐。行政立法的合法性问题是导致它不能被古典宪政论者接受的根本原因。但是，正如同自由与政府的关系一样，若完全依照经典理论来考量，“行政立法”只能是一个永远的悖论。对传统经典理论的继承与对当前情势的清醒认识之间，似乎存在着一种不可弥和的张力。
在传统的宪政主义者看来，行政立法的概念无疑是旁门左道，他们彻底否认行政立法存在的合法性。持这种观点的学者主要是从纯粹古典的宪政原理出发，奉行严格的形式法治主义的要求，担心行政权的恣意与扩张会造成对公民权的破坏与侵害。启蒙思想家洛克对立法权的经典论述也经常为传统宪政论者所引用：“立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的”以及“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员具有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”
但毕竟在中国内地更大的客观现实是，以政府推动为主导力量的社会法治化运动正在进行之中，而且这一现实近期内不易改变。靠近这些现实，研究和理解这种现实，从既定事实出发研究中国的法治道路问题，可能更有意义。但无论如何，忧虑和担心并不能成为无视现实的借口，也没有必要谈“行政立法”而色变，只是盲目地阻却其发展趋势。对待行政立法，全盘否认只能于事无补，明智的作法是勇敢地接受它，正视它带来的问题，踏踏实实地进行改革。努力探索如何在既有宪政框架下有效、合理地规范它才是一种审慎务实的态度。
（三）法律视野下的行政立法
行政法学意义上的行政立法，主要是专指有权行政机关制定普遍性规范的行为，或称准立法行为。美国称之为行政规章制定；英国过去多用委任立法一词，现在也称规章制定；法国称条例制定，德国称为规章制定。行政机关作为立法主体之一，兼有行政、立法的双重职能，成为立法主体之一。其中行政职能为主，立法职能为辅，因其进行立法活动时并未改变其所具有的行政目的，其立法行为主要是为了更好地实施行政权，通过立法方式解决行政事务。中国内地行政体制改革的有效性，在具体实施和实质反馈层面上体现了一种正当性，但是从严格法治国家的立场来看，则还应符合更多的法律实体和程序上要求。
