（三）行政立法的实质要求：理性与参与的复合
行政立法的兴起和行政过程的政治化现实表明，行政的合法化已经不能仅仅通过行政与法律的一致性而完成。以行政活动合法性为核心关注的行政法治，需要引入新的合法化逻辑，以适应变化了的行政现实。其实，在中国推进依法行政的过程中，人们已经意识到了依法行政逻辑与现实之间的距离，并且尝试引入新的合法化逻辑，为行政的合法化和正当化开掘新的资源。行政立法的正当性可以通过两个层面的努力进行证明：其一是行政立法的理性即合规律性，这需要凭籍行政系统或专家智囊系统的工具理性、实践经验和专业知识等作为逻辑前提；其二是行政立法的参与性即民主性，通过利益代表和公众的参与，为政策性的行政过程引入多元主义合法化机制，通过参与这一民主化过程而使行政的结果具有正当性意义上的合法性。
即便是投射在燃油税税收事项的授权立法上，依照立法民主的要求，通过公开和透明的程序设计，使不同利益主体在立法过程中充分表达其利益诉求，各种不同的市场主体、经济利益团体、各地方政府、中央各部委都基于自身利益最大化的诉求，积极参与到燃油税立法的大讨论之中，充分表达自己的意愿，通过合理的利益表达机制，维护自身的合法权益。同时，新闻媒体可采取各种形式促进立法过程的透明度和公开化，让全社会了解燃油税立法的进程和主要精神。使人民能够更好的了解燃油税立法过程中的论辩的全过程，了解在燃油税立法过程中的利益冲突与具体的协调过程。需要指出的是，公众参与行政活动提供合法性资源的功能，仅是一种民主参与的形式而并非直接的民主决策。而作为立法者层面，行政机关需要充分尊重公众的这种参与权，对公众诉求进行公开的和程序化的说理和回应。
在授权立法的理性方面，需要坚持税收立法的科学性。其一是科学的立法规划、积极推动立法进程成为立法成功的基本保障。以企业所得税立法为例，全国人大常委会科学规划、积极推动立法进程，是《企业所得税法》顺利通过的基本保障。对于中国的燃油税立法来说，如果同样需要全国人大常委会积极规划和协调推动。即便是国务院籍以授权立法的形式予以实施，也同样需要一个行政主导的规划评估机制。其二，专家立法制度是代议制民主基础上的民主立法制度在当代的新发展。广泛听取专家学者的意见，能使其立法内容更加科学。税收立法机关不仅应积极有意识的选取各领域的较具权威的专家对税收立法草案提出其专业性的建议，更应当提供开放性的渠道以便不同领域的不同层次的专家参与燃油税立法，不断扩大专家参与燃油税立法的范围和程度。
六、渐进和谐：几个现实问题的说明
（一）税收立法的政策性与技术性
以燃油税开征为例。财政部门和最终国务院作出决策，首先必须满足依法行政所提出的形式合法性的底线要求。例如，立法决策主体是否有相应的法定职权？是否越权？是否需要经由立法机关再次明确授权？决策主体提出的方案是否符合法定程序要求？是否具备法定要件等。只有在此基础上，方案决策便进入到实体性政策问题的讨论。政策方案的目标是什么？确定的目标是否合理？是否需要经由更多的民主程序？这项政策上升为具体可以执行的规范性法律文件后，会有怎样的积极后果和消极后果？消极后果又应如何预防和控制？方案实施后何时可以进行具体方案的调整？这些涉及价值偏好表达和选择的问题，需要引入公众参与的民主化机制。一旦政策目标得以确定，具体的方案和手段则放入选择更多地涉及到技术领域，引入科学化的决策机制，例如专家咨询和论证，亦提升决策的科学性。这样就能确保行政立法的政策性与技术性的统一。
在燃油税公众关注度方面，据新华网所作的网络调查显示，79.37%的人支持开征燃油税，82%的受调查者认为，限制他们驾车的因素亦即促使大家倾向于费改税的原因主要是养路费、过路费等杂费，其次才是油价过高。在燃油税开征与油价调整方面，“联名上书”发改委的车主们则表示，就成品油价格及燃油税事宜，请求先进行成品油降价，再讨论燃油税的开征事宜。如果只是征税而不降价，虽然减掉了养路费，但还是会给车主增加负担的感觉。也有学者表示，油价调整是一种必然，这只是先降价后征税还是先征税后降价的问题。先降后升，会给人一种又增加税收的错误感觉，与其这样还不如升降同时进行，让人们在对比中感受征税的作用和意义。在燃油税的税率方面，到底是选择30％的税率还是其他？到底是从量计征还是从价计征？这些讨论对于促进燃油税立法的正当性而言，无疑在政策性和技术性上都能得到了有力的法理支撑和程序依据。
