以北京大学为例。早在2003年6月开始，北京大学就已经成立了“学生申诉受理委员会”，并出台了《北京大学学生违纪处理申诉受理暂行办法》，建立了初步的申诉制度，然而笔者所看到申诉制度的实际运作情况是，只有极个别的学生通过申诉改变处分结果（通过访谈，了解到只有一个决定通过申诉得到了变更处理，对学生作出了从轻处理）。也就是说这个貌似完善的校内申诉制度实际上对维护学生权益，实现对学生受损利益的救济几乎发挥不了太大作用。而一旦这个制度长此以往不能满足当事人的需求，当事人会在这样的反向激励下越来越少地采用这种制度，最终使这个制度失去存在的意义。也就是说，如果不改变申诉制度实际发挥作用不足的现状，校内申诉制度将面临形同虚设的危险[27]。
（2）受理校内申诉的机构法律责任不明晰
新《规定》第64条规定，“学生在申诉期内未提出申诉的，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉”。但是，这只是单方面地规定了学生行使申诉权的时间限制，以及逾期不申诉的法律后果。然而对“学申委”逾期未对申诉人的申诉作出复查结论，应承担何种法律责任，法律中并没有作出明确规定。同样，对学校不履行学生申诉处理委员会作出复查决定或不采纳相关建议的应承担何种法律责任等也未予以规定。
权力和责任应是相对应的，缺乏责任的约束，既可能导致权力的滥用，也可能导致消极的不作为。法律虽然规定了申诉机构应当受理申诉并作出相应的结论，却没有规定相应的法律责任，这就为申诉机构推诿责任、迟延履行职责提供了可能。而学生行使申诉权，寻求对受教育权的保护，都是具有相当强的时间性的。一旦受理申诉的机构不作为或迟延履行职责，将对本来权利就受到侵害的学生造成又一次的伤害。因此，有必要在新《规定》或相关法律、法规中对“学申委”逾期未对申诉人的申诉作出复查结论、学校不履行学生申诉处理委员会作出的复查决定等情形，各自应承担的法律责任作出规定，以切实保障学校、“学申委”及时、高效地履行各自的职责，维护学生的合法权益[28]。
（3）校内申诉与行政申诉、行政诉讼的衔接并不十分妥帖、稳固
前文已述，校内申诉制度是重要的救济途径，但是否要将校内申诉作为行政申诉或者行政复议或行政诉讼的前置程序，如何理解、理顺它们之间的关系，从而使得这些制度如何形成一种合力，最大程度地发挥作用，理论界与实务界都存在着不同的看法，真可谓见仁见智。
对此实践中有两种不同的做法。广州市两级法院在受理高校行政诉讼案件时就没有将申诉程序作为诉讼的前置程序，只要原告向法院提起诉讼，法院一概受理。他们认为：一则法律、法规并没有设置这样的前置程序，二则实际上原告往往在向法院起诉之前已穷尽了习惯上的行政救济途径，而教育行政管理部门往往基于各种理由对申诉者的申诉或不予答复或不予理睬（不作为），当事人不得已最后才走诉讼这条路。如果法院再要求当事人履行这样的程序，无异于剥夺诉权[29]。
与广州法院的观点相反，天津市高级人民法院则认为，由于教育行政案件有其自身的特殊性，不宜将所有纠纷都直接纳入诉讼范畴，应确立申诉前置程序。他们的理由是：因为申诉是主要的行政救济途径，可以充分利用行政层级内部的监督关系来解决纠纷。如果学生在权利受损后提起申诉，其问题很可能在行政诉讼之前得到解决。特别对于一些涉及学术水平评判的纠纷，可以避免司法审查的有限性而无法从实体上保护当事人合法权益的问题。因此，设立申诉前置程序，不仅能保障教育管理秩序的持续和稳定，同时也能切实解决纠纷，减少各方当事人的讼累[30]。
应该说以上两种观点都有一定的道理。第一种观点基于现实考虑，为方便当事人迅速获得有效的法律救济，认为法院可以直接受理。但问题是制度本身是可以合理设计的，或者说通过人为努力加以改变的。第二种观点认为，基于教育案件的特殊性，建议采用前置程序。校内申诉不是可有可无，而是必须先行经过此程序。只有在历经校内申诉后，不服申诉决定的，才可以向教育行政部门继续申请行政申诉或行政复议或行政诉讼。笔者基本认同第二种观点。因为目前有关法律规定的缺失和现阶段申诉制度的缺陷，都是可以克服的，因此从更长远的角度来看，以校内申诉制度作为诉讼的前置程序的制度选择为宜，而且可以作为借鉴的是，我国台湾地区在1995年司法院大法官作出的“释字第382号解释”中则明文规定将申诉作为行政复议和行政诉讼的前置程序，这也可以认为存在台湾地区制度实践的先例支持。
由此，对于申诉制度与诉讼制度的衔接可作以下处理：首先，高校学生在对高校的处分不满时，应当首先向“学申委”提起申诉。受理学生申诉以后，学生申诉处理委员会如在规定时间内不做任何处理决定，那么学生可以针对该部门的不作为向上一级教育行政机关申请行政申诉。如果对行政申诉的结果仍不满意，则可以向人民法院提起诉讼，依靠行政或司法监督纠正申诉受理机关的不作为[31]。其次，如果学生对校内申诉处理结果不服，应根据不同情况采取以下救济措施：（1）对涉及人身权、财产权的学校行为可以提起诉讼；（2）如果学生受到的处理会影响其获得或失去作为学校成员学生这一特定身份，如不予录取、开除学籍等，由于这将改变学生的实质性地位，对学生受教育权利影响重大，学生有权提起行政诉讼。（3）如果申诉人受到的是高校基于自身内部的教学管理制度而作出的纪律处分，而且这种处分不足以改变其作为学校成员的实质性地位，此时申诉委员会对于申诉请求所作的决定应视为终局决定[32]。
三、 如何完善高等学校校内申诉制度
前已述及，通过诉讼途径来对学生权利进行救济，不仅成本高、收益弱，而且有侵蚀高校学术自由空间的危险。而申诉制度如果实施得当，不但成本低、效率高，而且可以使学生与高校通过博弈获得“双赢”[33]。所以，通过完善的校内申诉制度来对学生权利进行救济，应当是未来保障学生权利制度建设的重中之重。
大多数学生在面对各种救济途径时，为数不少的学生倾向于选择申诉尤其是校内申诉来维护自己的权益，基于此，如何完善校内申诉制度应该是我们完善学生权利救济途径的核心部分。1995年《
教育法》第
42条第一次规定了学生享有的申诉权，但是仍然停留在原则性规定阶段。2005年新的《学生管理规定》（即21号令）对学生的申诉问题做了更进一步的规定，明确学生所享有的申诉权包括两种：一是学校内部的申诉，二是学校外部的行政申诉。其中，新《规定》第59-62条主要规定了学生向学校申诉的制度。可见，学校内部的申诉制度是整个申诉救济制度中的重点。但是，申诉救济，尤其是校内申诉救济要真正地发挥作用，还需要我们建立和完善从受理范围到申诉程序的一整套机制，以及富有成效的执行措施。否则，申诉救济也仅仅是停留在法条中的权利，而无法成为学生可以真正享有和运用的救济工具。下文也将通过对我国高校现有的申诉制度以及域外国家或地区的申诉制度经验的对比分析，探讨如何建构一套完善的校内申诉救济体制。
