终审法院2007年7月18日第28/2006号案件的判决撤销了中级法院第223/2005号案件的判决。终审法院在长达113页的判决书中认为，在被基本法保留以法律作出规范的事项之外（法律保留原则），以及不违反法律优越原则情况下，行政长官可以仅凭基本法中的规定作为理据核准行政法规。根据法律优越原则，行政法规不得违反具上位效力的规范性文件，尤其如基本法、法律，亦不得违反包括行政法原则在内的法律一般原则。第17/2004号行政法规第4条可以被认为是载于第4/2003号法律制度的补充规范。

　　2006年的其他3个判决也都宣布行政法规违反基本法。关于280/2005号案件，中级法院认为《就业政策及劳工权利纲要法》不能作为第17/2004号行政法规的制定依据，因而是不合法的。关于38/05-EF号案件，行政法院认为《地方公共总章程》没有法律依据而创设处罚制度，是行政权侵犯了立法权，是违法的。关于48/2006号案件，中级法院认为行政长官无权以行政法规修改回归前总督颁布的法令，因为法令的位阶高于行政法规，与立法会的法律效力相等，由回归后的立法会修改总督法令是合理的。

　　不难看出，终审法院与中级法院和行政法院在基本法的一些重大理论问题上产生了分歧，下面将就这些案例所涉及到的几个重大问题作一探讨。

　　二、立法会是否是唯一的行使立法权的立法机关

　　当今世界各国的宪法通说认为立法权属于立法机关，行政机关制定的法律规范性文件属于授权立法（delegatedlegislaition），性质上属于行政权。澳门基本法所规定的澳门政治体制是行政长官制，即行政主导，行政与立法互相配合、互相制约，司法独立。

　　第一，立法会是行使立法权的机关，行政长官是行使行政法规制定权的机关，行政法规制定权是行政权的组成部分。澳门基本法对澳门的不同性质的机关已经做了明确的权力分工，《澳门基本法》第2条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第16条规定：“澳门特别行政区享有行政管理权，依照本法有关规定自行处理澳门特别行政区的行政事务。”第17条第1款规定：“澳门特别行政区享有立法权。”这里的“行政管理权”就是“行政权”。《澳门基本法》第67条规定：“澳门立法会是澳门特别行政区的立法机关。”第71条第（1）项规定特别行政区立法会“依照本法规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律；”《澳门基本法》第50条第（5）项规定：行政长官“制定行政法规并颁布执行”。

　　第二，立法会是唯一行使立法权的立法机关，立法机关不与行政机关共享立法权。从参与制定《澳门基本法》的肖蔚云教授的著作来看，他多次强调立法会是享有立法权的唯一机关，政府无权与立法会共享，他认为：“澳门特别行政区立法机关的性质决定它在澳门特别行政区具有重要的法律地位，是特别行政区政权的重要组成部分。只有它享有立法权，别的政权机关都不享有此权力。因为它又具有代表机构性质，所以行政机关又必须执行它所制定的法律，对它负责。”[①]“在基本法中对立法机关的性质与立法权、行政机关的性质与行政权都有明确划分。怎能说一切都是立法会与政府共有的权限。……立法机关的职权只能由立法会行使，丝毫也不发生与行政机关共有的问题。”[②]肖蔚云教授还谈到：“澳门现在的立法会根据《澳门组织章程》规定有与总督共同行使立法职能之权；……可见澳门现在的立法会享有一定的立法权，但葡萄牙的主权机关及澳门总督也有立法权。基本法应参考这些情况，但澳门特别行政区立法机关不能与特别行政区其他机关共享立法权。”接下来又在阐述澳门基本法所规定的立法会的职权时进一步说：“制定、修改、暂停实施和废除法律的权限。这体现了立法会享有全部立法权，在立、改、停、废四个方面的权限都属于立法会”[③]（以上粗体为本文作者所加）。显然，肖蔚云教授的观点是我们理解基本法立法原意的重要依据。