1958年8月6日吴芝圃（前左二）陪同周恩来总理参观河南小麦展览馆
三、制度的意义
虽然往往在单一制国家受到忽视，中央和地方关系一直是宪政的重要课题。尤其对于大国来说，中央和地方关系在国家宪政体制中发挥着枢纽性的作用。如果可以用人体来比喻政体，那么中央与地方关系在一个国家的地位和作用就相当于人的“脊柱”。这条“脊柱”上通大脑中枢，下达各部分肢体脉络。中央和地方关系确实将中央、地方和人民联系起来，关涉国家宪政中几乎所有的重要问题，也在很大程度上决定着中央政府、地方官员和普通老百姓的行为方式乃至整个国家的运行效率和资源流向。如果地方官员的任免实际上都由上级决定，那么官员就不可能真正关心地方公共利益，而是成天想着“跑官”、“买官”、“卖官”；如果地方官员不是由当地老百姓选举产生的，所作所为不需要对他们负责，那么他们就极有可能滥用手中的权力，在中央监督因为种种现实制约也不可能完全到位的情况下，老百姓的基本权利必然得不到可靠保障；如果中央对于大大小小的所有事情都可以通过立法规定，如果中央立法权至高无上而不受任何宪法限制，那么即便民选产生的地方政府也失去了充分的自治空间，不得不随时听命于中央，中央也完全可以通过合法方式将优势资源集中到首都等少数几个大城市，而不是考虑全国各地的均衡发展。如果中央可以命令地方执行中央的政策和法律而不补贴执法成本，那么就容易形成“中央请客、地方埋单”的现象，导致地方政府财政入不敷出，公益事业无以为继，而许多看似良好的中央政令也无法得到落实；如果中央完全掌握了财政立法权，那么就更可以随意分配中央和地方的财政资源，使财富和能源向发达地区聚集，将贫困和污染留在资源产地，以至各地贫富差距不断扩大。在平常时期，不合理的中央和地方关系将导致资源浪费、公益废弛。在极端情况下，它甚至会产生“大跃进”的浩劫。因此，中央和地方如何分配事权、财权以及决定治理模式的“治权”，确实关系着国家和人民的重大福祉。
在这个意义上，一个国家不仅有一块自然地理版图，而且也有一块中央和地方关系所绘制的制度版图。制度就好比一张网，附着在生活在这片土地上的人，影响着他们的行为选择和社会资源的流向。当然，制度版图和地理版图之间并不存在一一对应的必然关系，特定的人口地理环境并不决定惟一合理的制度框架。事实上，制度这个“上层建筑”对地理等先天因素具有极大的“反作用”。 随着科技进步，自然版图对人类活动的约束越来越不重要，制度版图的重要性则日益彰显。山西产煤，但是绝大多数煤及其产生的电并不是在山西消耗的；新疆富产天然气，但是绝大部分天然气都通过管道源源不绝地运往更为发达的东部地区，而这些地区之所以更为“发达”，并不是因为它们享有得天独厚的自然资源优势。论矿产，北京肯定不如山西或内蒙丰富；论土地，上海肯定不如河南或四川肥沃，但是人、财、物、知识、技术、文化却不断向北京和上海等大城市集中。之所以如此，除了历史形成的原因之外，无非是因为这些地区享有现行制度赋予它们的优势。然而，这种地区优势是否具有正当性？毕竟，即便纯粹从国家利益考虑，中国也远不止北京或上海这一两个“亮点”。在资源总量有限的情况下，任何分配方案都是有机会成本的。同样的能源或资金投入北京，就不可能在其他地方产生效用，因而向北京或上海倾斜的制度可能成就几个大城市，但是从长远来看势必影响全国的健康发展，而这种格局显然并不是制度设计的目标。对于任何一个特定的国家来说，制度版图的正当目的既不是被动维持地理版图所先天确定的资源分布，也不是按照个人或集体的主观意志任意改变资源格局，而是促成人和资源的最佳配置，帮助人们超越地理版图的制约、实现自由和自愿的互惠选择，促使资源往社会效益最优的方向流动。
