二、地方参与中央决策的法理分析
联邦体制与单一国家体制的中央与地方权力关系虽有不同，然而，两者都共同面临“地方分权”的新趋势，传统的中央与地方权力关系逐渐改变。中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地细化和具体执行，因此地方政府实际上是部分地参与了中央政府的政策制定，分享了中央政府的权力。地方政府驻京办现象说明了，制度化参与途径的缺失必然导致非制度化的参与。
（一）地方参与中央决策的宪法基础
第一，地方参与中央决策是我国地方制度良好运作的重要因素。我国宪法没有明确规定在一般行政区域实行地方自治，宪法学界一般只承认民族区域自治和特别行政区的高度自治，并没有承认一般行政区域的地方自治性质。然而，我国在省、市、县和乡等地方均设有通过地方选举产生的人民代表大会及其常委会作为地方权力机关，地方行政机关领导人员由其选举产生，向其负责，地方根据宪法享有广泛的管理地方事务的权力，这些都体现了地方自治的色彩。许崇德教授指出，“我国的地方制度的实质是一种地方自治制度，不过我们在习惯上没有这样去称呼它，按照我们的理论，统称之为民主集中制。”{7}从地方自治的角度来看，我国地方行政机关具有双重的角色：就其管理的全国性事务而言，是中央行政机关的下属机关，向中央负责，受中央领导；就其所管理的地方性事务而言，是地方人民代表大会的执行机关，对同级人民代表大会及其常委会负责并报告工作，受其监督。在承认民主集中制与地方自治的一致性的基础上，借鉴其它国家地方自治制度保障的经验，为进一步理顺中央与地方关系。
第二，地方参与中央决策有助于实现公共服务均等化，体现人权原则。地方政府是国家一环，与中央政府皆负有“国家尊重和保障人权”之责任与义务。从国家与人民关系而言，地方有与中央基于行政一体、分工合作，对人民提供服务、照顾之责任。随着社会福利国家理念下给付行政之开展，国民在各地方均应得平等享受来自公权力提供之服务。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。在建构服务政府的背景下，事权划分逐渐向中央集中。但是，地方政府的参与愈发显得重要。人民对于地方政府的公共服务需求，具有多样性、差异性的特色，地方政府提供公共服务具有“可近性”特点。中央政府提供的公共服务亦需地方参与，才能更好地满足人民的需求。
第三，地方参与中央决策体现了民主原则。地方参与实际上也是公众参与的要求。公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利，也是民主政治的重要标志之一。“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策”，“民主的尺度”可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量，民主政治最重要的就是在公共政策中体现民意。{8}而在近十几年来向市场经济转轨过程中，社会利益结构发生了很大的变化，由于多种经济成分和形式的出现，形成了众多且庞杂的各种利益主体，整个社会呈现出利益多元化趋势，而且利益主体之间的竞争性矛盾层出不穷，利益差距也在不断变化。只有加强公众的参与，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，通过协商，沟通意见，相互做出妥协让步，从而达致利益的平衡，才可能为政府的正确决策提供价值目标，使政策更能体现各方的利益。依据公共选择理论，作为政策制定核心与执行主导的政府并不是一个没有自身利益的超利益组织，自动代表公共利益，政府在公共政策过程中难免会有自私的动机和行为。退一步说，即便政府能够完全代表公共利益，但也可能由于决策者知识不齐全、信息不充分等原因导致决策的结果与目标背道而驰。因此，政府的公共政策制定应借助于公众的集体智慧，通过广泛的公众参与，来减少政策上的流弊和私欲，弥补因政策目标的不确定性和信息不完全而造成的盲目决策和政策偏差。
