根本解决中央与地方长期存在的权限争议问题，一直是我国体制改革的核心内容之一。不可否认，由计划经济所遗留下的中央与地方关系，是强干弱枝的关系，其重点是中央对地方由上而下的控制与管束。然而，市场经济时期，这种关系可能带来的负作用日益显著。特别是随着新政府运动的全球趋势，政府角色从控制管束到协调效能的转变[6]，政府的角色正处于从控制防弊转变到协调兴利的关键点上，中央与地方的关系也不应例外。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，首次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。中央与地方的事权划分方面，以效率为出发点，在地方政府之间订立公平的竞争原则，诱导地方政府为服务绩效展开良性竞争，再从财政收支上作适度调整，以利地方政府运用财政政策，刺激地方产业的竞争力。
（二）健全中央与地方利益沟通法制，在程序上保障地方参与
中央决策并非任一中央部门能单独决定的，必须通过中央与地方动态的行政与政策运作，进行协商、系统变革、问题解决、参与管理，以避免政府部门因自主性而导致的本位主义，经此协调与沟通才能产生最佳的决策。执政党高度重视中央与地方关系的重要性。1956年，毛泽东在总结建国初期的一些历史经验基础上，发表了《论十大关系》的重要讲话。其中的第五节首次从政治结构层面讨论了中央和地方分权的问题，指出处理中央和地方的关系的原则就是“提倡顾全大局，互助互让”，“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。毛泽东用“两个积极性”的政治策略，表达了希望建立一种相对灵活的政治架构，以达成中央和地方权力之间的整体利益平衡。根据当时的经验和实际情况，毛泽东提出几条基本的措施，首先就是“提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。”{12}从实用主义的角度看，两个积极性的基本思路是当代中国政治形成的一个成功的选择。{13}它不强调分权理念与制度原则的先验性，而坚持认为制度是实践和经验的产物，制度的存在是要解决具体的社会问题。
结合中国当时的国情，中央与地方的利益矛盾通常依靠行政命令，或在党内加以解决，采用中央和地方“商量办事”的非制度做法和“每过一个时期就要总结经验”的渐进式路径有其合理性。在市场经济条件下，原有的协调机制的适用性大大降低，有必要建立正式的政府间纵向关系协调组织，通过程序来保障地方的参与。程序保障的方式，包括事前的协议程序与事后的救济程序。就事前参与程序来说，地方政府应该能够先行参与有关特定事项之立法规划过程，使地方的意见有机会反映在有关的国家政策上。从法制层面思索地方参与，需要考虑中央如何处理地方所提供的意见，以及地方政府参与合意的程度。换言之，地方政府的参与应视政策与议题的不同，而有参与程度的不同，由浅到深可以包括：仅有被征询意见的机会、某种程度的同意权、制度性协商等类型。
