其次，日本侵华使房荒问题更趋严重。江苏省“沦陷八年，在敌伪统治之下，房屋破坏甚多。”[9]上海市的诸安浜、法华镇、陆家浜棚户草屋数百间，在1939年冬，遭侵华日军纵火焚毁，2000余居民无家可归，老弱妇孺多有冻馁而死者。武汉市在抗战之前房屋“有112178栋，占地面积19123亩，抗日战争期间，房产遭到很大的破坏，炸毁的，占总栋数的6.17%，总面积的36.15%。”[10]南昌市“原有的四五二一四栋高大的店房与住宅，被战争的炮火摧毁了三五二零五栋，损失的总和，是占原有房屋的百分之七十五。”[11]广州市“在抗战期间被毁坏的房屋，数近五万间，面积约四千市亩，其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片。”[12]中国方面为战略需要，也毁坏了许多房屋。如震惊中外的黄河决口，使豫东皖北44个县市、5万4千平方公里的土地顿成泽国，民众死伤者、无家可归者不知其数。1938年11月12日夜在湖南长沙实行的焦土抗战，大火直到14日熄灭。长沙全城基本被焚毁，烧毁房屋5万余间，烧死居民2万余人，财产损失无数。同时因为住宅投资成本高，周期长，收益慢，以及限制租金等管制措施，私人多不愿投资建筑新屋。人民住宅的缺乏和整体居住质量的下降迫得国民政府不得不制定立法来解决住宅问题，由此催生了中国早期的住宅权保障制度。

　　二、民国时期住宅权保障的主要制度

　　南京国民政府并未颁布专门的住宅法，但是，为了应对日益严重的城市住房问题特别是战争所造成的严重房荒，其不断颁布和完善住宅权保障相关立法，逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅权保障法律体系。该法律体系，在中央方面，主要有《土地法》（1930年颁布，1946年修订）、《内地房荒救济办法》（行政院1938年公布）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13日国民政府公布同日施行，战事结束后六个月失效）以及抗战结束后的《房屋租赁条例》（1947年12月1日国民政府公布同日施行，有效期三年，期满后自动失效）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》等。在地方，主要有抗战前后一些地方政府颁布的住宅法规，例如《南京特别市政府旗民生计处管理旗民住屋办法》（1929年呈奉修正公布施行）、《上海特别市平民住所管理规则》（1929年修订公布）、《上海市政府奖励建筑平民住所办法》（1930年）、《青岛市平民住所管理及租赁细则》（1931年）、《广州市劳工住宅管理规则》（1935年）、《江苏省房屋救济办法》（1946年）、《北平市房屋租赁补充办法》（1948年）等。这些法律法规共同发挥作用，形成了准备房屋及其救济制度、政府修建公共住宅制度、奖励私营房屋制度以及一些富有特色的地方性制度。这些制度对解决住房短缺、保障公民住宅权产生了一定的积极意义。

　　（一）准备房屋制度

　　准备房屋是指“随时可供租赁之房屋”（旧土地法第161条）。对这一制度的意义，旧土地法的起草人吴尚鹰曾解释道“用意在责成市政当局，维持市民住居之相当便利。倘能依此规定，负责维持，则除因非常情形，人口突进，决无房屋缺乏之虞，市民不致因住居问题而起恐慌。”如果发生“非常事故，不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时，即应施以救济。”[13]因此确立准备房屋制度的最大意义是承认了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任。

　　民国政府的准备房屋制度最重要的规定主要见诸于土地法。土地法是民国时期关于住宅保障的最高位阶的法律规定。最初颁布于1930年，抗战后（1946年）又有重大修订。一般称前者为旧土地法，后者为新土地法。通观两部土地法的规定，准备房屋制度主要包涵两方面的内容：

　　1．准备房屋的比例。旧土地法第161条规定，城市地区应以所有房屋总数2%为准备房屋。这一比例主要参考自外国的数据，依据中国社会一般情况推断得出的。当时就有学者认为这一数据有待查证。[14]事实上，即使以该比例为科学且合乎国情，如何调查统计全市的房屋数量，如何保证政府及时发现其缺乏情况并采取措施，在当时的情况下也很难做到。[15]一般还是以房价和房租的上涨为依据。新土地法没有规定硬性的比例，但规定“城市地方，应由政府建筑相当数量之准备房屋，供人民承租自住之用。”租金不得超过土地及其建筑物价额年息8%（第94条）。