中国行政生态环境可从独立承担责任的“行政主体”和披上法律外衣的“行政立法主体”两条脉络阐释。行政主体是指依法享有国家行政权，以自己的名义实施行政管理活动，并独立地承担形式意义上的法律责任的组织。行政主体分类：外部行政主体与内部行政主体、中央行政主体与地方行政主体、职权行政主体与授权行政主体、地域性行政主体与公务性行政主体。[11]行政主体依职权范围分为：国务院，各部委，直属机构，部委管理的国家局，地方各级政府，地方政府的派出机关，县级以上地方政府的职能部门。[12]无论行政主体如何划分类型都是独立承担责任的行政组织。行政立法主体是依法取得行政立法权，可制定行政法规或规章的国家行政机关。据宪法、组织法及《立法法》等规定，我国行政立法主体为：国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市政府和较大的市的政府。行政立法权限分为：国家权力机关与国家行政机关间的立法权限划分和国家行政机关之间立法权限的划分；行政机关立法权限划分又分为国务院与中央部门立法权限的划分，国务院与特定的地方政府的行政立法权限划分。[13]立法法关于立法权限只有权力分配而缺乏相应制约，权力被分割的七零八碎却被法律承认。国务院、各部委和特定的地方政府是职权立法，国务院和各部委制定的规章适用范围涵盖全国，地方政府制定的规章适用于地方；在立法权限划分不明确的情况下，各行政立法主体制定行政规章时力求自身利益最大化，行政法规之间存在大量冲突。中国《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”中央部门与地方政府制定的规章有同等法律地位，中央部委与省级政府之间关系是府际关系。

　　四、府际关系协调的现实困境及协调之路

　　法治是现代国家之根基，步入法政时代的中国唯有立足于在分权制衡基础上才能厘清府际关系的脉络，基于宪政提出调解之道就被赋予了新的涵义。

　　由《国务院关于行政区划管理的规定》知，行政区域变更并非易事。中国中央部门随国务院改革而变化，但万变不离其宗，新成立的部委涵盖以往职能且同样具有立法地位，故中央部委与地方政府之间关系也需要协调。从法律角度探析府际关系的困境，如罗素所言：“作为一种有效的力量，法律依赖社会舆论和人心的程度，甚至超过它依赖于警察权力的程度。法律在多大程度上受人拥护，是一个社会的最重要的特征之一。”