倡导合作的总体性治理。从当前大陆政府间关系现状分析，多元行政主体皆为掌舵者，看似多中心治理体系，实则为等级森严、职责不清的结构单元。仅以县市关系分析，就是以城市发展为中心而牺牲县域群体的利益，加之中国城市化过程更多依靠行政命令进行，而少有经过民众票决或议会立法，方式程序略显僵硬和难以经过检验，造成政府间关系互相推诿或彼此争利。单纯通过行政命令形成的各种被城市化区域，不仅未被征求意见的民众意见相左，各行政主体间利益也并不一致，看似行政级别不可逾越，实则互不统辖的行政主体各自为政，这违背了政府设立的初衷。“在复杂性、不确定性迅速增长的条件下，治理过程把制定共同目标、共同标准作为契入点，能够导向总体性治理体系的出现。” 3实际上，地方政府是总体政府的部分，总体政府是地方政府的叠加，脱离了总体的部分就如同无源之水，只有立足于总体视野并付诸实践的地方政府的联合才能指向未来。

　　未来导向和尊重独立性的总体性治理。“政治的主体化是促进平等或纠错的行动，通过居间者以形成整体融合，把一个群体和另一个群体联结起来，把一个存在和一个非存在或一个将要到来的存在联结起来。” 4这带有导向性，无论从政策制定过程中，抑或政策执行过程中都注重民主，超越纵横向的斜向府际治理过程中吸纳各种意见，注重高层政府部门与地方政府及其部门的合作。“整体政府是一个伞概念，是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施。”5整体政府并未注重历史发展和导向性，倡导多层级合作却忽略行政主体独立性；对于总体性治理而言，政府间关系有了独立性和关联度内涵，多元行政主体在震荡中不断调整自身位置，实现多元部委、地方政府及其部门之间的信任合作。

　　二、多元政府间关系的现状

　　我国处于农业社会、工业社会向后工业社会过渡时期，多元行政主体发展极不均衡，木桶效应将会导致一损俱损，故需基于现状前瞻地设置合理性标准。

　　从中国当前现实分析，多元政府间合作并非易事。总体性治理“是需要加以融合的形式上统一的总体，当实践在这个范围中产生了最分化的多样性之后，就会试图作出最严密的综合。”6可在缺乏制度保障的情况下，中国既难以分化的尊重地方行政主体的独立性和多样性，又难以达成共识精诚协作。原因在于层级过多，条块分化严重，山东的抽象公意与江苏的抽象公意冲突时，往往是高层政府官员的协商谈判解决；而当实实在在的山东济宁、临沂及其下辖区县与江苏连云港、徐州及其下辖区县的利益冲突时，问题则并非如谈判一样简单。地缘板块会碰撞，而政治地缘板块也会产生冲突，政治地缘并非一朝一夕所能形成，而在于多重因素博弈后的格局；由此产生的行政生态环境，只能是弱肉强食的环境。即便在行政区域内部，行政级别造成的你争我夺无法禁止，譬如山东枣庄与滕州、江苏常州与武进、浙江杭州与萧山，有些争议依旧在延续，有些干脆撤市为区了事，但隐藏的隐患并未完全根除。而海南省和直辖市的三级管理体制，并未产生诸多协调不畅的情况，实则在台湾，也是实行市县并立的方式，这佐证了减少行政层级并无不妥，制度保障的意义凸显。