政府间关系协调处理的困境。太湖流域是东南沿海的重要湖泊，关系到两省一市的事宜；蓝藻事件给湖岸居民及渔民带来很大麻烦，太湖治理需要提高到战略高度上来。可在中国行政层级制的情况下，作为直辖市的上海难以和苏州、无锡、嘉兴等地级市合作，这就造成了信息沟通不顺畅和彼此推诿。跨省河流污染问题难以解决，上游区域没有主动治理污染的动力，导致问题难以解决。水利部太湖流域管理局难以协调省际争议，只能通过水利部、环保部甚至国务院来协调多省市关系，这往往使下级行政机构疲于奔命。9处于不对等地位、跨区域、跨部门的行政机构，根本无法解决日益纷繁复杂的府际争议。甚至本应秉持公义的环评机构等NGO，也往往陷入地域纷争而难以超脱，对临省的水资源保护区视而不见。10这些印证了中国在处理跨域纷争方面很多不足，无论是法律涉及、政府沟通、社团公正层面都存在诸多问题，难以建构起多元合作的平台。中国需要建构全新的合作组织模式，扬弃阻滞沟通的官僚制组织；组织成员拥有充分的自主性和强烈的合作愿望，命令与服从的基线被网络式的线条所替代，组织的权力关系和法律关系发生本质的改变。11解决办法只能是司法介入协调，打破行政层级和构建对话平台，引入当地社团和汲取民意以维护公共利益；法国的流域管理机构提供了成功的借鉴。从总体性治理分析，地方政府作为总体政府的部分，需要在分化独立基础上的交流合作，从历史的总体性角度整合多元行政主体的目标，在联系中实现自我的超越，最终实现目标指向的总体性超越。

　　三、总体性治理的导向性作用

　　总体性治理注重行政主体彼此尊重基础上的自我与他者的关联，从历史发展的角度为政府间关系提供可资借鉴的指引。

　　总体性治理的连续性、动态性、发展性的拓展。总体性治理置身于自生自发秩序的历史大环境中，尊重个体的行政主体，鼓励各级政府与社会紧密相连，勾勒出有序发展的方向脉络。总体性治理并不具备意识形态色彩，否则可以用整体性来概括；总体性治理并非丛林法则的你死我活竞争，而必然有平等的合作力量去指引。总体性治理实际上是公共利益的解析与重构过程，公共利益是法治国家的产物，但往往陷入形式与实质的矛盾之中；法治国家要求确立同一的标准以简化治理问题，而不愿去发现会增加治理困难的复杂的公共利益，即把一切复杂的问题都诉诸于投票以实现简化。12这就造成了广域公共利益凌驾于狭义公共利益之上的悖论，而这本身与公共利益追求的同一性和兼容性是不匹配的。总体性治理正是着眼于此类难题，尽可能的实现共同话语和同一性。