从权利保障角度看，到案终结时的羁押化处理容易产生“以羁代侦”问题。笔者考察发现，在侦查机关决定继续侦查的案件中，绝大多数都适用拘留。J区公安局2004年度留置人员中，继续侦查的有784人，其中，刑拘、取保候审、逮捕各占87．0%、12．9%和0．1%。上述羁押/取保候审的比例状况回应了侦查需要，即通过羁押嫌疑人补充讯问和完善调查。但是，绝大多数嫌疑人却因此遭受了长时间的羁押，直至侦查终结。两相比较，侦查成果的有限性与权利侵害的严重性实不成比例。
无论从侦查机关还是嫌疑人角度，中间程序的设置都降低了侦查程序的效率。一方面，“一般调查”在拖延侦查的同时，侦查效果却不尽如意。从成本-收益角度明显不适。另一方面，羁押普遍化在侵害嫌疑人自由的同时，亦消耗了大量羁押成本。
三、改革启示
本文考察的一个重要发现是，无论在我国还是法、英两国，侦查到案都是侦查程序乃至于整个刑事程序的一个关键性阶段。在这个阶段中，涉及各种侦查措施的运用，犯罪嫌疑人诸多权利的保障，最终的处理结果在相当程度上决定着侦查目的能否实现及犯罪嫌疑人诉讼命运。在如此关键的环节，我国侦查到案的制度设计及其实践运作都存在诸多问题，严重妨碍了刑事诉讼总体目标的实现。不少学者都已充分关注到侦查到案制度的某一环节，如无证到案措施的缺位、讯问的正当性不足、取保候审适用率过低等等，并提出若干建设性的改革建议。然而，问题并未因此解决。其根由之一是，未将侦查到案作为一个诉讼阶段加以全面观察、分析，以至于所提出的改革建议难免有“头痛医头”、“脚痛医脚”之嫌。
本文研究的出发点和归宿都是中国侦查到案制度的问题与前景，在此意义上，法、英两国的制度与实践可以作为重要参照。在经验与问题的对照中，也许能够引导出如下启示：
（一）制度设计理念上，应当遵循动态均衡的价值准则
近年来，就刑事程序的整体而言，西方和我国学者的主流立场都是主张犯罪控制与正当程序、侦查权力的行使与犯罪嫌疑人权利保障之间的均衡。这种均衡并非静止不变，而是根据不同诉讼环节的特点与功能而应有所侧重，但在整体上基本平衡。[50]就侦查到案制度而言，本文的考察发现，这种动态均衡理念在法、英两国已不停留于理论层面，而已融于警察拘留的制度设计与实际运作。具体表现在，在到案措施的适用环节，由于不涉及重大的公民利益保障，故倾向于警察权的自由裁量，无证逮捕或拘留被作为常规的到案措施；在拘留环节，由于权力行使与权利保障剧烈对抗，故应赋予犯罪嫌疑人足够的权利，并通过一定的权力监督机制予以协调；在案件处理环节，侦查需要已经消解，被指控的犯罪嫌疑人的自由尤需关注，因此，程序设计倾向于保释权利的实现。
动态均衡的价值理念既没有体现在我国侦查到案制度的具体内容中，也未得到侦查实践的积极回应。稍微合理的是，无证到案措施在到案实践中广泛适用，克服了既有程序的繁琐与低效。不过，由于缺乏必要事后审查机制，警察权力的滥用不可避免。有鉴于此，未来侦查到案制度的改革应充分汲取动态均衡的价值理念，在到案措施、到案羁留和到案处理三个环节作出合理的价值选择，统合起来则能较好地体现价值和谐。这对传统侦查模式是一个根本性的挑战，意味着必须放弃以犯罪控制和侦查权力行使为单一中心的价值观。这绝非一个技术层面的问题，而是关系到对人的自由、健康及其他基本权利的底限尊重。
（二）技术路径上，既应关注到案阶段整体构造的合理性，也应重视局部环节的完善
整体结构上，法、英两国的警察拘留程序优势明显，如侦查较为理性，侦查效率和犯罪嫌疑人的权利保障程度较高。除了侦查能力因素的影响之外，这些优势很大程度上应归功于警察拘留被设置为侦查程序的终结性阶段。在此方面，法、英两国的经验值得借鉴。与之相比，我国侦查到案制度运行中的不少问题都可归因于中间性程序的不合理设计。详言之，我国现行侦查程序的纵向结构是复杂的多段式流程，包括立案、破案、到案、预审等具体阶段，侦查到案不过是一个连接侦查破案与预审阶段的中间过渡环节。表面上看，在这种复杂的程序构造中，后一阶段可能形成对前一阶段的审查、监督，从而避免或减少侦查错误。但实际上，这种构造既不符合侦查实践的一般规律，也不利于犯罪嫌疑人的权利保障。按照侦查实践的规律，“密集侦查”、“充分侦查”才符合侦查目的并能最大限度地减少侦查成本，而在侦查到案阶段之后增加预审阶段，容易造成侦查懈怠、侦查拖延和侦查时机的丧失，从而在整体上降低侦查效益。而从权利保障方面看，由于侦查程序中的最后两个阶段-侦查到案和预审-都以对犯罪嫌疑人为主要调查对象，羁留（羁押）嫌疑人可以保证调查顺利进行，故到案阶段结束之后，犯罪嫌疑人仍然不能获得自由。
因此，应从整体构造上对侦查到案制度进行改革。在此方面，法国的经验尤其值得借鉴。根据法国刑事诉讼法典规定，通常只有重罪案件才会经历预审，轻罪、违警罪案件只需警察侦查。实践中，预审适用的比例不足4%。这意味着，对绝大多数案件而言，警察拘留是侦查程序的最后阶段。这种程序分流机制充分体现了诉讼效率。对此的借鉴思路是根据犯罪人可能判处的刑罚轻重构造侦查程序：只有对于较为严重的犯罪（通常指可判处刑期在10年以上），才允许在到案阶段之后进行预审；而对于其他犯罪，侦查人员在到案阶段结束时，即应作出侦查终结、是否移送审查起诉的决定。
与整体结构的调整相适应，到案阶段的不少环节也有待完善。借鉴法、英两国经验，主要包括：
（1）到案措施类型应以无证到案为主。在令状拘传之外，还应规定无证传唤、拘传措施，刑事拘留也应被直接确认为无证措施。无证到案措施的适用应符合紧急条件或案件性质条件，无证拘传适用于嫌疑人突然出现等各种来不及申请令状的情形，而无证传唤适用于案情较轻且无须采用物理强制的情形，刑事拘留适用于犯罪性质较为严重的案件（通常应为重大案件以上）。同时，无论适用哪种无证到案措施，均应以调查对象具有明确的犯罪嫌疑作为前提。
