1995年修改选举法时，考虑到间接选举中确定正式代表候选人的程序是在召开代表大会的过程中完成的，实行预选，一方面更加民主，另一方面并不增加太多的成本，因此，恢复了间接选举中的预选程序，并明确规定预选后必须实行差额选举。但考虑到如在法律中对直接选举统一规定预选，在选民比较分散的地方实行起来比较困难，会大大增加选举的工作量，因此仍未恢复预选，而是规定由选举委员会汇总候选人名单后，由选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人。虽然法律没有明确规定预选，但从立法意图看，并非禁止和排斥预选，因为预选本身就是根据较多数选民的意见确定正式代表候选人的方式。事实上，在1995年选举法修改后，有的地方人大在制定“选举实施细则”时即对预选作出了规定，如：北京、广东、海南等。有些地方在县乡人大换届选举中根据各自的条件和实际情况，采取了预选的程序或类似预选的征求意见票的方式。
2004年修改选举法时，一些地方提出，由于选举法对直接选举未规定预选程序，而对于如何“酝酿、协商”，如何算是构成“较多数选民的意见”，又存在许多模糊的地方，使选举中出现不透明、不公正的问题。建议规定有条件的地方可以采取预选的方式确定正式代表候选人，以利于充分发扬民主，防止“暗箱操作”。这一意见被全国人大常委会修改选举法时所采纳。对一些常委会组成人员、地方和中央有关部门提出，“名额过多”、“反复讨论、协商”、“较为一致意见”均不明确，实践中难以把握。更重要的是，如果经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见，就应当进行预选，此时若不进行预选，正式代表候选人便无法产生。因此，预选不应是可选择的程序，而是法定情形出现时应当使用的程序。修改后的选举法第三十一条第一款规定：“如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”同时还决定预选的具体程序，可以由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中作出规定，使预选程序更符合实际。
在2006年－2007年的县乡两级人大换届选举之前，各地修订实施选举法的具体办法时，大多参照选举法的做法，对预选程序只作了简要的规定。对于预选程序的规定过于简单，不利于操作的问题，上海市人大常委会在修订选举实施细则时是这样说明的“本市区县及乡镇人大代表直接选举中的预选工作尚处于探索阶段，目前对预选做出细化规定的条件尚不成熟。因此，法制委员会建议市人大常委会人事代表工作委员会可以先制定工作规范，经过实践，待条件成熟时再将相关内容补充进地方性法规。”由于缺乏可操作的预选程序，在这次县乡两级人大换届选举中，很少采用预选程序。即使经过反复讨论、协商后，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，虽然考虑采用预选，由于预选程序没有可操作的法规可依，担心惹来麻烦，最后，还是选择放弃预选，沿用协商方式确定正式代表候选人。
