基地使用权在梁慧星教授等人起草的物权法草案建议稿中被作为大陆法系地上权的替代制度获得了严格的规定性，成为一种独立的物权类型。本文采用的基地使用权泛指一切与农地使用权相对的为地上物建设而使用他人土地的权利，其体系构成及其规定性都有待于进一步探索。在物权法立法的整个讨论过程中，有关基地使用权大约出现了以下主张：其一是梁慧星、崔建远、陈甦等学者所主张的，将现行法上建设用地使用权、宅基地使用权以及现行法尚未来得及明确规定的桥涵、矿地使用权冶于一炉，总称为基地使用权或地上权。[38]其二是王利明教授等人主张的，沿用现行法上的建设用地使用权、宅基地使用权，无须创设地上权。[39]这种观点被《物权法》采纳。其三是孙宪忠、高富平等学者所主张的，在我国公有制的语境里，土地所有权不可能成为交易的基础，应当在土地所有权之外建构一般的使用权充当交易基础，并借此实现土地的分散利用，然后在此使用权之上再发展用益物权如地上权等。[40]高教授形象地称之为“中国的月亮才是外国的太阳”，“我们正在努力使我们的月亮发出象太阳一样的光芒”。[41]即我们的土地利用不是传统的“土地所有权（太阳）—土地他项权（光芒）”，而应为“土地所有权（太阳）—土地使用权（月亮）—土地他项权（光芒）”。[42]
笔者认为，前两种主张中前者探讨现行制度与地上权的共性，后者探讨了现行制度与地上权之间的差异，都反映了参照传统的成熟制度以自省的努力，对于认识和整理现行制度是大有裨益的。两者共同的缺点是都取消了物权堆迭的可能，其后果是限制了私法自治的空间，且影响到物的利用效率，对现行法将“茧丝牛毛”拧成“麻绳”的做法多有迎合少有创新，这在新的法典创制过程中并不可取。
最后一种主张关注到在权利层次上我国的独特之处，然后提出不同的物权堆迭方案，这种创新意识深值重视。笔者认为，在基地上承认双层使用权更符合拓展自治空间、提高利用效率的要求，许多尴尬、别扭也会随之消失。宅基地上的情形前文已有交待，此处就国有建设用地略作说明：如果承认双层使用权，商品房购买者就不必一次支付巨额的建设用地使用权价金了；而开发商也可以仅售房屋所有权而仍持有建设用地使用权以做“土地储备”；[43]以前福利分房时那种强制性的“地随房走”的窘境也不复存在了，福利范围可以精确地界定；《物权法》对建设用地使用权期间届满后权利命运的回答，对住宅用地规定为自动顺延，实际已经承认了无期限用益物权，商业用地也有进一步放开的趋势，这是我国向私有领域释放利益的一次极为重大的举措，所有法律人都有责任献计献策，配合这一举措以实现最大的社会效益，而以地上权为枢纽的权利群堆迭模式，因为在实现效率和财富自由方面有不可取代的价值，将是该方案中不可或缺的一部分。此外，一旦设立了专章地上权，则建设用地使用权、宅基地使用权可以通过条文引用的立法技术真正取其精华，得以完善和体系化，毕竟地上权才是传统民法千锤百炼的选项。
笔者对该最后一种主张的不同意见是，在土地所有权和土地他项权之间一律要求有一种抽象的土地使用权有失机械，并且会误导利益释放，跟国情相违背。笔者主张不必设立抽象的土地使用权，宅基地使用权、建设用地使用权上可以成立地上权，所有权上也未尝不可直接成立地上权。甚至还要进一步辨明—在目前已被广为使用的“土地使用权”的名目之下究竟包含着什么“权利”？比如国有土地划拨中有时根本没有产生“权利”（如为某机关职能行使而划拨），有时产生的也仅是土地借用关系（比如1980年代在全国城镇拨付个人建房的土地），而现在经常可以看到有关这些“土地使用权”再次转让或征收补偿问题的讨论，如果承认了抽象的土地使用权，可能导致利益向私有领域作不正当释放。
