二、行政问责制的异化
行政问责制设计的本意，是对公共权力使用者没有充分、完整地履行好分内之事进行追究，以促使其承担相应的政治责任、道德责任、行政责任或法律责任，并接受各种惩罚的消极后果。行政问责制是一系列有关法律、法规、政策等制度的总称。但是，在现实的关于行政问责制的实践和操作中，由于公共权力使用者能够利用手中掌握的公共资源，控制行政问责制度的制定、实施和评价，偏离了行政问责制的本意，形成了行政问责制的异化现象。
“异化”是德国古典哲学家黑格尔使用的一个具有辩证法思想的概念，指的是这样一种现象：人们自己创造的某种东西，反过来却被它所控制。“主体在一定的发展阶段上，一定要产生出自己的对立面，变成与自己相对立的外在的异己力量。”{5}“本来由主体产生和创造，并且属于主体的东西，却变成了外在于主体，并与主体相对立的力量的社会现象。”{6}作为公共权力拥有者的公众，通过公共权力的使用者的政府创造了行政问责制度，以对政府的行为进行规范、监督、管理和控制。但是，由于行政问责制度的异化，反而更加严重地侵害了公众的权利，成了政府逃避监管和为官员开脱责任、甚至保护官员的手段。行政问责制度的异化主要表现为两个方面，一是对于问责事实进行问责前的异化，二是对于问责事实进行问责后的异化。
（一）问责前的异化
这是指应该受到问责的事件已经发生了，但却没有受到问责的情形。这大多发生在问责前阶段，主要的表现形式是“问责难”和“难问责”。
行政问责制是针对现实中刚性规范政府及其工作人员的行为，并促使其对自己行为负责的法律缺失的情况下，作为现有制度的补充而做的制度设计。2003年8月，长沙市《行政问责制暂行办法》颁发，被公认为地方政府问责制度建设之肇始。之后，成都、南京、济南等市级人民政府先后出台并全面实施行政问责制，有针对性的行政问责制逐渐成型。而广州市出台实施的《党政领导干部问责暂行办法》，是完善行政问责制度的最新尝试。但是，在经济发展和社会进步的同时，行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为时有发生，对国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的事件仍为数不少。如，贪污贿赂、渎职侵权是老百姓最为痛恨和不齿的行为。2008年，各级检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件33546件41179人，其中，立案侦查贪污贿赂大案17594件，比2007年增加4.6%，重特大渎职侵权案件3211件，比2007年增加14.1%；县处级以上要案2687人，其中厅局级181人，省部级4人。职务犯罪案件有罪判决29836人，比2007年增加12.6%。另外，2008年全国检察机关共立案查处各类渎职侵权犯罪案件7240件，8939人，同比上升5.4%。其中，重特大案件3211件，比2007年增加了14.1个百分点。在检察机关取得重大成绩的同时，作为先于检察机关介入调查立案的行政问责制却没有发挥出应该发挥的作用，深层次的原因就是政府部门实施行政问责制的“问责难、难问责”的尴尬境地。
“问责难、难问责”不是在某些地区和某些部门特有的现象，而是在全国普遍存在的现象。以2008年5月12日发生的汶川大地震为例。截至2009年2月，四川全省共有9145所学校需要恢复重建，目前纳入国家规划的39个极重和重灾县已开工建设学校1780所。在地震中，四川省共计有5335名学生遇难和失踪，大量中小学生被埋在倒塌的校舍之下。地震发生后，温家宝总理向那些失去孩子的父母保证，一定要调查为什么在地震当中，当其他一些政府和社会建筑没有倒塌的情况下，而学校却倒塌了，造成很多孩子的死亡。2009年5月7日，四川省建设厅厅长杨洪波说，经过调查、核实，目前没发现因建筑质量问题造成房屋在地震中垮塌的案例，之后他通报了房屋倒塌调查的结论：重灾区房屋建筑的抗震设防很难抵御此次地震的破坏，“重灾区房屋的倒塌是不可抗拒的”{7}。从而为汶川地震中倒塌的校舍的调查画上了一个句号，没有任何政府、组织和个人对此负责。2009年5月17日，全国中小学校舍安全工程领导小组办公室负责人首次对校舍安全工程进行解读时表示，从2009年起，国家将用3年时间实施中小学校舍安全工程，并将建立健全工程质量与资金管理责任追究制度。根据法律法规不溯及以往的惯例，也为灾区不追究责任添加了一个注脚。在我国，对于灾难和重大事故中的责任人进行问责，是问责制度中应用最多也最严厉的领域，这个领域中尚且如此，在其他领域中的“问责难、难问责”的情况可想而知。
