（四）在行政管理制度上，有些制度要么虚置不被执行，要么制度本身不健全、不完善，存在很大漏洞，给滥用权力提供了条件。主要表现在以下方面：
1．由于制度本身设计上的问题、制度执行者的组织和人员配备方面的问题、制度违法纠正处理上的问题等，制度虚置情况严重。如在对“红头文件”的各项监督制度当中，包括文件备案审查制度、行政复议一并提起审查制度、人民群众主动要求审查制度等，几乎没有一项制度能够真正起到监督作用、发挥监督效果。导致制度虚置的原因一般可以归结为以下方面：制度设计没有赋予人民群众监督启动权，或者即使赋予，也只是作为行政机关决策时的参考，无须对启动监督者给予法定的答复；负责监督制度执行的主体在行政体系中的地位、作用不高于被监督者，导致制度监督无力推行；制度本身设计不科学、不合理，执行程序过于繁琐，认真执行制度必然损害行政效能，最终导致制度在实践中不被执行；由于制度建设质量不高，受部门、地方利益驱使，制度建设中上级与下级、政府与部门、部门与部门之间“制度打架”，导致实践中制度必然无法严格执行。
2．制度不完善突出体现在执法解释制度、监督制度、程序制度等方面，特别是公开制度、说明理由制度、举报投诉受理、处理制度、救济制度等需要予以重点强化。如在行政审批制度改革中，《行政许可法》虽然对行政许可事项作出了明确规定，但对非行政许可审批事项没有作出规定，导致实践中对行政许可与非行政许可界线认识不清，大量的非行政许可审批事项游离于法律监管之外，很多行政许可项目在清理后往往又以非行政许可审批形式出现，大量存在甚至超过行政许可事项的非行政许可审批事项，或者是自行规定许可审批的条件、程序，改头换面地实施行政许可活动。对此，由于没有明确统一的监督制度标准，导致各地在清理过程中标准五花八门，成为行政审批清理过程中的重大缺陷。有人戏称，机关办事，“群众跑来跑去，领导批来批去，开会议来议去，问题是哪里来哪里去”。
3．行政管理中一些事关依法行政全局的重要制度，国家没有统一的要求和具体规定，影响了依法行政推进进程。具体包括：一是政府向人大、下级政府向上级政府定期专题报告依法行政工作制度没有落实。《全面推进依法行政实施纲要》虽然对此提出了要求，但是此项工作在基层一直没有得到贯彻落实。二是全国行政执法人员行政执法资格和行政执法证件统一制度没有建立起来。由于国务院对此没有明确统一规定，导致各地、各部门行政执法资格管理和证件发放分散、不规范，很多基层行政执法人员一人多证现象普遍，既不利于行政执法行为规范，也增加了不必要的行政成本，甚至形成“证件打架”。三是行政决策合法性审查论证制度没有建立。如行政决策合法性审查制度，在基层有些地方根本没有建立，或者是“一事一议”，没有制度化的程序约束。四是国家赔偿资金支付和行政追偿制度没有落实。据调查，目前有关国家赔偿案件中，仍有相当多的国家赔偿没有按照法律、行政法规规定向本级政府财政部门申请核拨，而是由赔偿义务机关通过“私了”方式，动用机关其他经费予以赔付，赔付以后也没有按照规定依法向故意或者重大过失的责任人员进行行政追偿。在此过程中，国家赔偿瞒案不报现象较为常见。五是下位法限期对上位法配套制度没有及时出台。立法中原则规定过多，授权下级立法机关或者地方政府作出具体规定的，由于缺乏明确的配套立法要求和有效督察制度，导致相关具体规定迟迟没有出台，由于立法滞后的原因，很多法律颁布后，国务院行政法规没有及时公布；行政法规发布后，特别是行政法规授权地方立法的事项，地方性法规和规章没有及时出台，“粗看有法可依，细看无章可行”，这种现象的长期存在，必然损害立法的权威，使上位法的执行大打折扣。六是法规、规章和规范性文件的定期清理制度没有执行。虽然《全面推进依法行政实施纲要》对此提出了明确要求，但是我们现在实际执行的仍是集中清理制度，如近年来国务院就组织开展了限制非公有制发展文件清理、行政审批项目清理、招标投标文件清理、过期失效文件清理等运动式的集中清理，而对常态化的法规、规章、规范性文件定期清理至今没有明确要求。七是行政法规、规章立法情况“四公开”制度有待加强。根据《立法法》和《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的要求，目前已经发布的行政法规和规章全文已经公开，但是，行政法规草案和规章草案说明、审查报告尚未全部公开，立法草案征求意见情况和立法论证会、听证会情况很少公开，这种状况已经妨碍了人民群众对立法文本和立法精神的了解和把握，不符合政务公开的要求。
