二、贸易自由化、美国TAA制度与GATT/WTO体制中的结构调整
贸易自由化是一把双刃剑，一方面为国内经济中的出口产业提供新的海外市场，另一方面随着贸易壁垒的消除，国内某些产业将无法避免日益增加的进口竞争所带来的损害。因此，在贸易自由化进程中对进口竞争引起损害的救济问题或针对进口的调整问题应运而生。从理论上讲，应对进口竞争造成的产业损害或结构调整（structural adjustment）可以采取以下三种方法：其一是重启贸易壁垒，将进口排斥在外；其二是对缺乏竞争力的产业给予调整援助；其三是将上述两者结合使用。美国、欧盟、加拿大、澳大利亚及日本等主要经济体纷纷制定、实施“二反一保”贸易救济措施，为因进口竞争而受损的工人、企业和产业提供贸易保护，同时对它们开展的调整提供援助，帮助其恢复、提升国际竞争力，重新参与国际贸易竞争。结构调整需要成本，所以要求政府对其进行援助。因此，结构调整与政府援助成为这些主要的发达经济体在推进贸易自由化过程中必须关注、解决的重要命题。从国别层面看，美国为了促进对进口竞争的积极调整，最早制定了TAA项目。从多边贸易体制角度看，直至20世纪80年代，GATT才开始关注结构调整与贸易政策之间的关系问题。
（一）美国TAA制度的缘起、性质与主要内容
1.美国TAA制度的缘起与性质
一直以来，美国贸易自由化引致的产业损害或结构调整是自由贸易主义与贸易保护主义两支力量在贸易立法方面开展较量的焦点问题。针对贸易自由化的结构调整事实上是一个经济效率问题，或者说是政府是否应当干预及如何干预市场的问题。在崇尚自由市场理论的美国，这历来是一个争议很大的问题。自由贸易的利益被广泛地分散在整个国家经济中，但是代价却由相对一小部分的工人、企业与产业承受。如果对产业损害不加关注，那么那些受损者/输家就会组织起来，说服立法者重新实施关税或其它保护主义措施，从而背离贸易自由化。只有在自由贸易政策实施中的受益者/赢家给予因此遭受失业或收入减少的受损者/输家补偿时才能产生帕累托最优（Pareto Optimality）。[4]如果没有补偿，自由贸易只能带来国民财富的增加，但未必带来社会福利的增加，于是受损者/输家就会专向寻求贸易保护主义，成为自由贸易的阻力或障碍，这就是过去、现在与将来以美国为代表的西方国家推行贸易保护主义的经典宪政逻辑。在2009年国际金融危机扩散和蔓延的极端背景下，各国贸易保护主义不断抬头就是佐证。20世纪60年代，美国为了对抗日益兴起的欧共体，在国内劳工组织和进口竞争产业的推动下，率先在《1962年贸易拓展法》中制定了TAA项目。从美式贸易政治角度看，1962年美国TAA立法的政治动因是为了减少对“拓展的自由贸易”（expanded free trade）的反对，继续为贸易自由化提供政治支持，同时为贸易保护主义提供补偿物或替代物（quid pro quo），即将TAA项目视为逃避条款（escape clause）[5]的替代物。因此，美国TAA立法的基本原理是经济理论（帕累托理论和补偿原则）与当时贸易政治的混合物。从1962年对工人和企业的援助逐渐扩大至对产业、社区、农民/渔民的援助，再发展到是否应当对服务业进行援助，美国TAA项目的变革和创新主要是由国内劳工组织和进口竞争产业推动的，其立法变迁与美国参与并主导国际贸易自由化进程是保持平行的。与美国进口救济措施有所不同的是，TAA项目从应然意义上讲属于贸易调整政策（Trade Adjustment Policy）措施或工具，即贸易政策、产业政策与劳工市场政策的交叉与结合，但从实然角度看却逐渐演变成为一种制度化的贸易自由化补偿机制。
