中国非常法律的形成，与常态法律的形成具有不同之处。政府在前者的形成过程中发挥了重大作用；推动建立一个极其庞大、协调统一的应急预案体系，建构了一个“应急管理法律法规体系”，并已经具备了一个“法律体系”的框架和雏形。应急预案体系由国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门预案、地方应急预案、企事业单位预案和重大活动预案六个层次有机衔接组成，应急管理法律法规则由自然灾害类、突发公共卫生事件类、事故灾难类和社会安全类四个“法律部门”组成。相比之下，全国人大及其常委会推动建立的非常法律显得较为零散，不仅不成体系，甚至也不成为法律体系的一个部门或子部门。常态法律的形成以立法机构为中心，也即是以全国人大及其常委会为中心。政府只能制定行政法规，发挥着辅助的作用。总体而言，中国非常法律的形成主要表现为三种形式：一是独立的专门法律、法规，例如《突发事件应对法》、《破坏性地震应急条例》；二是新兴的、政府及政府部门制定的应急预案；三是公开的军事法规。此外，还有一些非常法律规范分散在常态法律中，例如各个民事单行法中的“不可抗力”条款。中国非常法律的这一形成路径，深刻影响了其体系结构和基本特征。
二、中国非常法律的现状：体系、体制、实践、基本特征
从表面上看，由法律法规、应急预案、军事法规等组成的中国非常法律是一个杂乱的混合物，内部不构成一个有机统一的“体系”。如果三个组成部分之间确实缺乏有机衔接和协调，就会导致非常法律在适用上出现混乱，妨碍对其体制和基本特征的认识。本部分将从中国非常法律的体系结构出发，展开对其现状的研究。
1.中国非常法律的体系
关于中国非常法律的体系构成，学界已经提出了种种观点。这些观点要么根据紧急事件的种类，将非常法律分为战争状态类法律、紧急状态类法律、戒严法、灾害类法律、事故类法律等，要么根据《宪法》第67条和第80条将“战争状态”、“动员”、“紧急状态”分开规定的规范形式，将“动员”也视为一种非常状态。这些观点有其道理，但是存在着一些无法克服的缺陷。紧急状态与戒严、事故、灾害等并不是同一类事物，不可以相提并论；“戒严”只是一种特殊治理措施，灾害可能导致紧急状态或其他非常状态的出现；“动员”也是一种治理方式，有国防动员和社会动员之分，服务于战争和其他紧急事件的治理，不能成为与战争等并列的一种非常状态。划分非常法律体系组成部门的标准，不是具体的紧急事件，也不是特殊的治理方式，而是不同的非常状态。非常法律体系由调整各种非常状态的法律组成。
不同紧急事件的影响范围和影响领域是不同的，例如战争可能会在很长时间内影响很多国家的全体人民，而事故灾难可能在很短时间和个别区域内影响小部分人。1982年我国宪法规定了两种并列的非常状态：战争状态和戒严。在宪法的规定之外，《核电厂核事故应急管理条例和处理规定》（1993年颁行）、《破坏性地震应急条例》（1995年颁行）等行政法规还规定了另一种非常状态：“应急状态”。这种“应急状态”就是事故灾难、自然灾害所造成的局部性的非常状态。2003年SARS危机之后，中国非常法律的形成出现了前述发展趋势。2004年的宪法修正案将戒严改为“紧急状态”，紧急状态成为与战争状态并列的另一种非常状态。除此之外，国务院大力推动了国家应急体系的建设，以《国家突发公共事件总体应急预案》为代表的各类应急预案建立了四级预警响应机制，每一级响应对应不同的应急措施，构成了四种相应的“应急状态”。2007年颁行的《突发事件应对法》第69条明确区分了应急状态与紧急状态。至此，中国非常法律先后形成了战争状态、紧急状态和应急状态三种非常状态。从战争状态到紧急状态再到应急状态，紧急事件影响的全局性和深刻性依次递减。[20]我国的非常法律体系，是由调整战争状态、紧急状态和应急状态的法律、法规、应急预案等组成的。不同的非常状态适用不同的规范性文件。下表概括了中国非常法律的体系构成（见表1）。
2.中国非常法律的体制
新中国成立以后至改革开放以前，我国国家体制呈现出高度统一的形态。虽然当时严重缺乏非常法律，但正是这种体制，使我国经受了朝鲜战争、中苏边境冲突、唐山大地震等特大紧急事件的冲击。改革开放以后，伴随着经济体制改革、财税体制改革、党政体制改革等的推行，紧急事件的治理也受这一宏观体制转型的影响：除了战争、分裂内乱、洪水、地震等传统重特大紧急事件的集中治理模式在《国防法》、《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》等法律中继续延续之外，突发传染病、各种事故灾难、群体性事件等新型突发事件的治理遵循了专业分工的治理模式。在紧急程度不高的状态下，这种治理模式可以发挥很高的治理效率。但是，当重特大突发事件来临之际，这种分工体制显得力量过于分散，结果可能整体上打败仗。SARS危机的爆发，极大地暴露了这种分散的专业分工治理的弊端。党中央、国务院采取了“统一指挥、联合应对”的方式，才最终成功地渡过了此次危机。2004年，党的十六届四中全会提出：“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制”。在这些重大决策的指引下，“综合统一”的制度模式在各类突发事件的治理领域都得到推行，新制定的应急类法律法规、应急预案都规定了这类治理模式。下面根据我国的各类非常法律，分别论述三种非常状态下“综合统一”体制的现状。
（1）战争状态
我国调整战争状态的法律主要有《兵役法》（1984）、《民兵工作条例》（1990）、《预备役军官法》（1995）、《国防交通条例》（1995）、《国防法》（1997）、《国防教育法》（2001）、《国防动员法》（2010）等，此外还有数量更为庞大的、不对外公开的军事法规和规章。战争是直接关乎整个国家生死存亡的特大紧急事件，需要凝聚整个国家的所有力量，应对外来敌人。在战争状态下实现整个国家与社会的统一，是我国战争类法律的主要规范内容。此外，作为特大型紧急事件，战争需要凝聚的人力、物力和财力分散在社会的各个领域，统一协调的工作量极为繁重，如果等到战争来临之际才进行动员，往往会措手不及。所以，战争状态下的准备工作，就延伸到了正常状态；战争状态需要与正常状态协调统一。为应对战争，我国形成了两个方面的统一：战争状态下的综合统一；战争状态与正常状态的协调统一。
