宪政、地方自治与地方财政法制
——日本法的经验与借鉴
闫海;曾祥瑞
【摘要】地方自治具有塑造国民的民主性格、抑制中央过度集权及强化责任政府的功能，是现代宪政的重要内容之一。经过120年发展，日本已经成为亚洲诸国中宪政制度最为成熟的国家，地方自治制度经历三次重大改革，是日本宪政建设中独具特色的重要内容。自主、充足的财政既是地方自治的基本内容，又是地方自治的重要保障措施。20世纪末，日本地方分权改革建立与本国宪政、地方自治相配合的地方财政法制。我国改革正处于攻坚阶段，可借鉴日本的宪政、地方自治与地方财政法制三位一体的制度架构，通过地方财政法制建设实现地方自治，并藉由地方自治通向宪政国家。
【关键词】宪政；地方自治；地方财政；日本法
【全文】
一、地方自治与宪政
“自治”（Self-governance）是相对于“他治”的概念，即自主治理，个人或共同体自行管理本人或者本共同体的私人或公共事务。[1]地方自治是指地方共同体自主治理本地的公共事务，而不受或者少受国家或者中央政府的干预。自治有三项构成要素：第一，公法组织，即组织具有公法属性，可被授予组织高权、规章高权及财务高权等公权力：第二，利害关系人参与，又称参与原则，即当事人参与该团体的决策；第三，自主履行任务，又称国家远距原则，即国家必须与自治团体保持适当距离，以确保自治团体之自主与独立。[2]
日本关于地方自治本质的主要学说是：第一，固有权说。该说的论据主要是“自然法思想”和“历史实证说”两点，前者上溯法国大革命时期的“地方权”，主张自治并非外在赋予，而是地方公共团体固有的权利，性质与个人的基本权利相同；后者则基于历史观察，认为地域性的社会共同体先予国家而存在，因此国家权力源自地方自治团体，而不是地方自治团体的权力来自国家。第二，承认说。该说认为，地方自治团体是主权国家的一部分，因此地方自治权乃是基于国家法律的承认授权而来。第三，制度性保障说。“制度性保障”是德国魏玛时期的宪法理论，主张宪法保障的“制度”和“基本权利”相区别。[3]该说认为，地方自治是历史上、传统上所形成的公法制度，宪法专门规定这一重要制度并给予制度性保障，[4]即便国家法律也不得侵害之。后两种学说的共通点，认为地方自治权传来于国家，因此属于广义的传来说，其中制度性保障说一度为通说。[5]上世纪60年代末，日本地方自治出现危机，地方自治的重要性被重新认识，固有权说被修正并复兴，生成日渐盛行的人民主权说，即地方自治是保障人权、实现人民的主体性不可或缺的制度，基于人民与地方、国家之间亲疏关系，应予以“地方优先”。
地方自治的宪政意义包括但不限于：第一，“地方自治是民主主义的小学”。[6]地方自治使每一个地方都变成一所试验公民自主管理公共事务的学校，通过公民对地方政治的参与，实现对民主承担者的素质养成。“怠性及私心，即对于与自己无直接利害关系的事都很漠视，是于民治政体最危险的。一个人如果对于乡村的事务能够有公共心，能够很公平很热诚，那么，这个人对于国家的大事自然会知道尽公民的义务了。古语所谓‘小事不忠必不能忠于大事’恰恰是这个道理的反证”，“民治制度最好的学校及其成功的最好的保证，就是实习地方自治”。[7]第二，地方自治抑制中央过度集权，实现权力多中心。中央集权主义的中心是中央政府的集权和权威，强调中央政府处于整个社会协调和控制中的核心地位。但是，权力能够自我强化，缺乏约束的中央集权往往造成政府专横、严重官僚化及权力滥用。地方自治促成一个多中心而非单中心的秩序，无数个共同体就某些事项上可因地制宜地制定辖区内公共政策，而不需要服从一个大包大揽的所谓“最高权力”中心，因此地方自治是分权制衡宪政理念的体现。第三，地方自治强化政府责任，提高公共服务效率和质量。除少数小国寡民外，绝大多数国家基于人口和领域的关系，都需要建立多级政府。托克维尔指出：“当中央的行政部门一心要完全取代下级机构的自由竞赛时，它不仅是在自误，也是在误人”。[8]地方自治具有地域密切性和立即适应性，通过与地域实情和居民意思的密切联系，能够更快地熟知情形及变化，及时作出顺应性行政活动，高效而且弹性地解决地域问题。
