行政法治发展战略问题的核心在于行政法治的理想图景及其实现途径，而这既要建立在对于行政法制的历史发展及其实践类型的深入分析之上，又要建立在对于本国法治的社会基础及其时代变迁的科学判断之上，还要建立在一个国家、民族的战略思想和战略部署之上，是对于行政法治发展进行历史比较分析、进行环境条件分析、进行结构功能分析、进行价值制度分析，进行实践机制分析所形成的基本总结和统筹勾勒。作为集中针对政府治理领域的一个法制建设特定范围的战略，行政法治发展战略从属于所处时代的经济社会发展战略及其指导思想和基本原则，特别是直接贯彻民主政治建设和依法治国方略，并且和政府改革方略密切相关，因此具有被动性、局部性和针对性；但是与此同时也必须看到，行政法治发展战略相对于行政法这个相对明晰的调整领域而言，则是统筹协调行政法治实践中的理念与制度、制度与社会、权利与权力、实体与程序、硬法与软法、体制与机制、制度与文化、国际与国内、历史与未来等一系列矛盾群体，对从建立行政法制向实现行政法治的实践进程给出价值原则、框架设计和路线图纸。首先，行政法治发展战略不同于对于作为部门法的行政法在制度规范体系层次上进行的结构与项目的分析和论证、原则与规范的阐发与解释、调控与适用的推理与判断等中观或者微观层面上的“实证法学”意义的理论、知识和技术，而是要实现行政法制与政府服务之间的对接、行政法制与社会环境之间的融洽、行政法制自身的协调统一、行政法制与文化舆情之间的呼应、行政法制与核心价值之间之间的相容和行政法制与集体实践之间的衔接。其次，行政法治发展战略的思考又并非在给定的行政法律制度面前思考和处理具体制度的实现程度与社会效果问题的行政法的“法律政策学”[2]、特别是 “法社会学”。
一言以蔽之，行政法治发展战略就是对于行政法治的形成与实现的科学发展规律与科学发展轨迹进行的基础的、全局的、实践的主观认知和客观决策，就是对于行政法治发展的科学发展、协调发展、持续发展、有效发展进行的“谋”与“求”，以期最大限度的实现行政法治建设对于和谐社会建设、民主法制建设和服务政府建设的贡献率和实效性，是要在行政法制作为基本对象和依托之中、之外、之上、之后进行更加宏观科学的认识和把握。最后，行政法治发展战略和政府法制工作部署之间既有联系又有区别，可以说行政法治发展战略是政府法制建设的实施方案的理论先导与决策基础，政府法制工作部署是行政法治发展战略在政府职责和角色上的具体落实和能动体现。而行政法治发展战略在主要对于政府实现自身的法制化存在和法治化监管、治理与服务做出要求和安排的同时，还必须和必然要对于与之相关联的社会治理力量与机制、监督制约体制与效能等进行筹划与协调，因此，行政法治发展发展战略和政府法制工作部署不可同日而语；即便和国务院《全面推进依法行政实施纲要》也是不能等同的，尽管《纲要》自身已经有着比较浓厚的战略色彩、纲领性质和规划特点。[3]换言之，行政法治发展战略不同于对于政府法制建设的工作部署，而是将其置于国家、政府、社会、公民的多元共治体系和进程中以法治在公共权力行使的社会空间领域的践行和体认为指向的，不是“工程力学”意义的，而是“结构力学”甚而“理论力学”意义的。从行政法治发展战略的基础、动力、结构和实现来看，行政法治发展战略具有其实践性、民主性、整体性、关键性等特征。
二、我国行政法治发展战略要素辨析
（一）行政法治发展战略思维
行政法治发展战略的基本致思取向和主要思维方式以及根本价值原则是行政法治发展战略思维的三个基本要素。就其思维方法而言，矛盾分析方法应当居于中心地位[4]。在对待行政法治发展中，始终把握政府与人民和公民之间的基本矛盾，并立足于此坚持价值导向和价值协调，在制度创设和实施上又不失侧重，持有这种立场和倾向，即是一种“平衡”观。[5]应当承认，中国行政法学在战略思维领域的分析是比较匮乏的，我国行政法的理论基础仍然没有取得一个普遍共识的体系结构、表达概括。在我国行政法治建设中是否应当、是否实际自觉遵循和有效体现平衡论的核心观念、基本逻辑以及政策建言，还值得进一步观察和思考。但是平衡论所吸附、集纳的一系列积极因素和合理内容还是值得哪怕是剥离而汲取的。当然，其他观点的科学合理成分也是不可否认的、甚至和这里归纳在所谓平衡论项下的一些价值目标和分析单元、以及对于行政法治的内在结构的认识是一致的。这就是我们的态度。平衡论，按照其首倡者以及主要论者的分析和见解来看，依照我的阐释和参悟：第一，是立足于行政法律关系的基本主体结构和权利义务结构以及制度规范结构的矛盾分析得出的本体意义上的平衡，这种平衡具有潜行于追求自身实现的客观的历史演进，是行政法治及其实践的内在的基本规律。第二，是对于行政法治适应和实施宪法与宪政精神原则，追求人权保障和社会正义（公共利益秩序平等公正等）的价值目标与价值关系的正确解释，是价值认知和评价、选择和妥协中的平衡论，既具有客观性，又具有主观的引导与规范的功能。第三，平衡是行政法治建设与经济社会发展、行政法治建设中的制度创设与行政发展、行政法制运行过程中的主要环节上的协调统一，具有系统论意义。第四，在行政法制的创制、实施和实现中，平衡是具有普遍意义的原则精神、思维导向与方法技术，是实践论的平衡。第五，平衡具有辩证性和理想性，并不否定反倒承认现实之中不平衡的状态、阶段等事实，因此平衡的追求及其方法具有针对性和能动性，是学理意义的、评价论、方法论的平衡。第六，平衡观点基本适合社会主义的和谐本质及其统筹协调的现实要求，贴近中国国情中的政治经济文化等基本规定性和现实阶段性特征，因此在具有普遍性的同时又具有国别性和时代性。至于其中平衡论所倡导和包含的价值均衡（目标之间）、结构均衡（内容之上）、利益平衡（或者说衡平，衡量，则是方法方面）、机制均衡（构成机制上）、博弈平衡（手段平台上）、功能平衡（制度结构上）、控权平衡（实现策略或者说重点上）等等都是其中的某个侧面或者说构成要素上的具体体现。由此可见，平衡论在哲理方法、价值基础、实证检验、本体（制度、机制、结构、过程、方法等）抽象、应用原则和操作方案等各个相互依存与有机统一的方面有着不可否认的潜在思维对应性，以之作为解释和建构行政法律制度系统以及行政法制实现过程的战略思维方法原则是比较适宜的。
