（二）行政法治发展战略目标
我们认为，在一般意义上，针对一定主体的实践活动秉持战略思维、应用战略思维展开的认识活动至少包含了三个阶段：第一，战略判断阶段，即认知实践环境、实践结构和实践过程等方面的阶段，这是在纯粹的认识关系上；第二战略选择阶段，即在基本价值观念中进行的价值认识和价值评价以及价值论证和价值选择，这其中既包含着对自身的已然价值及其实现的反思型认识，也包含着对于自身和自身以外的社会实践主体或者影响相关主体的价值需求和价值响应的反映型认识，更多的还是在此基础上对于不同价值要素及其位阶、位序等关系类型的假设、比较、论证和预见，并通过这些价值意义的认识活动落脚在一定的价值选择，进而形成价值和利益的统一体——意志。第三才是战略规划阶段，即着重对于未来实践活动的结构、进程等进行筹划和设想，明确接下来实践活动的若干主要和关键方面，提出具有长期性、基础性和全局性的判断和部署；并随后给出实施性、预防性和调整性的方案体系，转入到具体的层面。所以，有学者认为“所谓战略规划就是通过一个客观而科学的分析过程，去获得一个大家认可的未来目标与实施路线”。[6]这种观点至少是不够细化的。我们进一步认为，目标规划、动力规划、体制规划和路径规划是战略规划的四个支柱。其中，目标规划在整个规划中是核心和统领。对于行政法治发展战略而言，通过一条怎样的法制发展、改革和创新的道路，辅之以相应基础条件的改善，建设和怎样建设一个怎样的法治政府，就是行政法治发展战略目标的问题。战略目标的清晰度，是战略思想活动的科学性、合理性和客观性的综合反映。
行政法治建设的直接目标就是实现政府职能职权和活动效果的法律调整和法律控制，就是建设法治政府。间接目标或者说最终目标同时也是政府存在的价值，即人权、民主和自由等。法治政府是服务型政府的必要条件和根本保证。一个背离法治、摆脱法制的政府一定不是一个服务人民、保障人权的政府。所以，在一定意义上说，行政法学、特别是行政法治战略理论就是法治政府的理论科学。因此，法治政府的理念与原则、法治政府的基本标志和指标体系、法治政府和服务型政府之间的内在关系、法治政府的制度体系及其内在结构、法治政府的价值准则和战略策略等一系列方面是行政法治发展战略探讨的具体问题集群。
要言之——尽管可能有反复之嫌疑——行政法治发展战略目标是服务型法治政府。服务是一个关系范畴、价值范畴和实践范畴。服务型政府，就是要求政府担负起服务公民、服务社会的责任。服务型政府的实质是通过面向社会公众提供服务以取得存续和发展，是政府赢得存在价值和正当性质的唯一根据。一个宪政法治的政府，政府权力应当保持积极的服务心态（而不只是姿态）和谦抑的行动心态以及宽容的观察心态。这是我国宪法第2条明确规定的一切权力的来源与归宿的问题。
要实现法治政府目标，基础条件至少是健全行政法制和变革行政文化，必须破除一切不利于人民群众合法权益的维护和实现以及公民合法权益的保障的思想观念和制度障碍，必须从官本位的封建意识转变到民本位现代意识，必须使政府指向由政府自利转向服务公益。必须进行针对政府自身的革命。服务型法治政府不是全能型政府、不是经营型政府、不是统制型政府、不是偏私型政府、不是人治型政府，而是民主的政府、适度的政府、有为的政府、效能的政府。行政法制建设就要始终把握增强政府基本服务能力、促进政府立足自身职能范围行使职权、恪守内在的、实质的合理性标准和原则，特别是在制定政策、作出决策方面；而不仅仅在形式的合法性上服从法律规则。服务型政府，必须立足市场、社会、公民与政府之间的基本职能领域的界分，按照《行政许可法》第13条等的规定精神，明确政府为市场、为社会、为公民依法提供公共安全服务、公共信息服务、公共卫生服务、公共事业服务等。在外部关系上，就是要在社会管理格局之中确立政府的恰当定位。毕竟，职能是核心和基础。政府的权能手段、权限边界、权力规模、权力成本（财政税收）、权力结构（纵向和横向配置）、权力机制都是在职能确定的良好基础上才能够科学、合理地加以展开和制度表达。十七大报告中指出要“转变职能、理顺关系，优化结构，提高效能”。我理解，职能是基础，关系是保证、结构是关键，效能是结果。最后，要将服务作为最高的政府伦理和治理理念，要以之为灵魂进行公务员精神的塑造和行政法制度的硬化。服务型法治政府的建立，是行政法治发展成败的折射。而对是否服务型法治政府的评判，分水岭就在于政府正当职能的法律表现及其信守状况。
