二、行政复议定位所影响的制度设计
关于行政复议定位之争，目前存在行政说、司法说及行政司法说三种观点。{1}
行政说认为，行政复议是一种具体行政行为，行政复议活动受行政权支配并体现行政权的特点，是行政机关的活动，复议机关与被申请人之间的关系是一种行政隶属关系，这种情况与其他具体行政行为没有什么本质的区别。所以“一部分同志，尤其是行政机关工作人员更偏向认为行政复议是完全的行政行为，可以按照一般的具体行政行为的要求处理”。{2}
司法说认为，行政复议的目的是解决行政纠纷，行政复议的过程就是解决行政纠纷的过程，行政复议与典型的行政处理行为或一般的具体行政行为并不相同，复议行为与一般的具体行政行为相比较，在行为性质、行为发动者、行政机关法律地位等方面都存在较大的差异。不仅如此，行政复议活动或程序在形式上也有明显的司法活动的特点，如时效、管辖、不告不理制度等。这些内容与形式特点都表明行政复议实质上是一种司法行为，尽管它仍然是行政复议机关所实施的行为和由行政机关主持进行的程序。
行政司法说，也称准司法说。这种学说认为，行政复议兼具行政与司法的双重性质与特点。在复议机关这个主体性质上，在复议裁决结果的法律效力上，在复议机关与被申请人关系上等，都表明其行政的性质。但同时，行政复议也更具司法的属性与特征。{3}笔者认为，司法说和准司法说没有本质区别，因为“准司法”的“准”字无非是想标明这种“司法”是行政机关作为的；而认定其司法性质，是强调活动的性质，并没有否定复议制度放在行政系统内的合理性。
法律法规对此作何回应，是否明确了行政复议的定位呢？如前所述，从1990年国务院颁布《行政复议条例》的时候，人们对此并没有大的关注，到《行政复议法》颁布施行时，使得这一问题变得明确，如行政复议法草案说明所言：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”[5]这是对整个行政复议制度最概括性的定位，也有别于上述三种观点。但遗憾的是，这样的定位无法将行政复议制度与其他行政制度区别开来，影响了行政复议制度的设计，使得行政复议在实践和制度层面上存在诸多的问题。
（一）行政复议实践中存在的问题
通过对《行政复议法》实施以来受案数量和案件处理结果的分析，可以看出，当前的行政复议实践主要存在以下问题：
第一，从总体上看，行政复议案件的申请数量自2002年到2004年大幅度下降，从2005年到2007年虽然总体上呈上升趋势，但不少省区市逐年下降。行政复议案件的数量集中反映了行政复议制度的种种问题，直接影响到行政复议制度发挥作用：行政复议案件过少，行政复议对行政诉讼而言，就起不到过滤器的作用，就谈不上减轻法院负担；行政复议案件过少，表明当事人并不信任行政复议制度，行政复议制度简便、经济、快捷的效果就无从谈起；行政复议案件过少，也表明行政机关在大多数的情形下，是被动地在诉讼过程中复查自己的工作，即已经动用了更为复杂、成本更高的程序……。而已经受理的行政复议案件中分别有1/8，后来是1/7的案件是以申请人撤回复议申请而告结束。这样高的撤回复议申请的比例说明了什么？我们需要重新审视行政复议制度的定位问题。
