三、行政复议应当如何定位
行政复议是上级行政机关复查下级机关已经作出的、引起相对人争议的行政行为的活动，这种活动如果能够顺利展开的话，在制度设计上，就应该着力避免“官官相护”的嫌疑，也就是说，这种活动应当具有公正性，审理者应当具有独立性和超然地位，程序设计力求公正。然而，现行的行政复议法仅仅把行政复议看作是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，强调的是其行政性的一面，而忽略了其解决纠纷的特殊性的一面。“由于在行政复议制度法律性质的认识上出现了偏差，才导致了相关不合理的体制和制度安排”。{4}536但是“准司法”的提法却使某些人反感，笔者揣测，也许是“司法”威信近年降低使然。改革开放之初，立法铺开、上马，人们对司法寄予厚望，反映到立法中就是不忘记写上司法救济，似乎是一写上司法救济，权利就有保障了。但是，后来人们发现司法机关与行政机关一样也不是“天使”，如果没有独立性做保障，司法也并非天然带有公正的属性。“大壳帽两头翘，吃了原告吃被告”，司法的威信一滑再滑。由于人们对司法公正的普遍怀疑，以至于法院依法作出了当下比较公正的判决了，也同样被诟病、怀疑、批评。甚至在法院审理某一案件的过程中，人们已经迫不及待地对法院指手画脚了。我们不否认司法存在的不公问题，但是，司法不公问题产生的原因是很多的，这是题外话无须议论。但有一点是肯定的，我们不能因为洗澡水脏就连同澡盆里的孩子一起泼掉。如同行政机关自身有一些问题，我们不能就此产生“无政府”的念头一样，我们肯定不能因为司法存在某些问题就产生铲除司法的念头。
如果我们这样认识问题了，对复议活动性质的认定还会被牵连地遭否定么？实事求是地说，裁决纠纷就是和司法具有可比性，确实与司法更近些，说“准司法”何罪之有？如果说行政复议的定位为“准司法化”难以理解，甚至产生歧义的话，可以简单地阐释为行政复议活动以追求公正、保护相对人的合法权益为目标，而非像其他行政活动以追求行政效率为目标。
第一，以“自我监督”的性质对行政复议制度进行制度设置，是本末倒置的。因为自我监督、层级监督行政系统本来就有，要老百姓申请复议，启动这一程序，必须以保护行政相对人的合法权益为目的，在对相对人实现权利救济的同时，必然会对行政机关依法行政产生促进作用。权利救济的实现、行政争议的解决，对行政机关来说就是纠正违法或者不当的具体行政行为、监督下级行政机关依法行政的过程，因此，行政复议的本质是一种通过解决行政纠纷而为公民权利提供救济的制度，监督下级行政机关依法行使职权只是行政复议的附属功能。{4}503 -505当然，这是一种必然产生的附属功能。
第二，行政复议属于行政救济的范畴，与司法活动相类似，具有明显的司法化特征，与行政监督制度有着较大区别。行政监督依据的是行政机关上下级之间的领导与被领导、指导与被指导的从属关系，上级行政机关可以依职权主动进行监督，具有主动性；而行政复议则是“不告不理”，行政复议的开展依据的是申请人提出的复议申请，行政复议机关不能主动启动复议程序，具有被动性。从公正的角度看，行政复议是一种居中裁决行为，行政复议机关作为居中裁判者，按照严格的法定程序对申请人与被申请人之间的争议进行审理并作出处理决定，而行政监督是一种行政系统内部的单向行为。
